1.Управ-е гос. и политич.: сущность и трактовки
Государственное управление - деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса.
В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:
-
правовой подход;
политический подход;
управленческий подход.
Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.
Согласно управленическому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в измеримой форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».
Управление политическое - основная форма регулирования общественных отношений в классовом обществе, которая осуществляется публичным образом через власть государства. От всех остальных форм управления политическое отличается абсолютным характером в пределах политической организации.
Политическое управление осуществляется за счет ряда мероприятий. Это управление в общем имеет следующую структуру: принимается политическое решение, организуется его выполнение и контроль за выполнением; в случае неподчинения решению ответственные лица или структуры подвергаются наказанию. Политическое решение может иметь форму либо приказа, либо закона, обязательного для тех или иных институтов.
2. Функции и методы гос. Упр-я.
Государство как универсальная организация общества и субъект управления выражает интересы всех граждан. Его сущность раскрывается и реализуется во взаимодействии с обществом, вне которого теряет всякий смысл, поэтому функции государства носят общественный характер.
Функции государства отражают основные направления его деятельности, выражают сущность и назначение государственного управления общественными делами.
К внутренним функциям относятся:
экономическая – защита и регулирование экономической системы, выработка стратегии и тактики экономического развития страны, реализация экономической политики;
политическая – регулирование отношений между социальными группами и гармонизация их интересов, обеспечение ценности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство;
социальная – обеспечение социального развития общества, определение социальной политики, обеспечение нормальных условий жизнедеятельности всего общества, регулирование отношений между гражданами по поводу их места в обществе, социальная защита малообеспеченных слоев населения и т. д.;
нормативно-правовая – принятие нормативно-правовых документов, регулирующих всю общественную жизнь;
экологическая – регулирование деятельности людей в области использования и охраны окружающей среды.
Внешние функции – это основные направления деятельности государства на международной арене: защита государства от внешней угрозы и военной агрессии, дипломатическая, внешнеэкономи ческая, внешнеполитическая, сотрудничество в решении глобальных проблем современности, поддержание общих норм международного права и т. д.
Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций, которые реализуются во всех видах управленческой деятельности и на всех этапах управленческого процесса – это целеполагание, принятие решений, организация их исполнения.
Методы ГУ
Под методами государственного управления понимают приемы и способы реализации управленческой деятельности, с помощью которых осуществляется некое воздействие субъектов управления на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц.
Административно- распорядительные методы – это способы прямого, непосредственного воздействия на поведение объекта управления. Они базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и предупреждения, носят характер обязательных и оформляются в виде законодательных актов, распоряжений, постановлений и т.д. К ним можно отнести распределение централизованных инвестиций или иных контролируемых государством ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности, квотирование экспорта, импорта и т.д.
Экономические методы – это комплекс материальных средств, рычагов воздействия органов государственной власти на объект управления. Они воздействуют на интересы объектов регулирования косвенно: через хозяйственное законодательство, финансовую, денежно-кредитную политику. При этом отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе вариантов действия при условии, что они не противоречат законодательству. То есть они призваны создать такие условия, чтобы объекту управления было выгодно действовать так, как того желает государство.
Социально-психологические методы – это способы социально-психологического воздействия на управляемых для достижения соответствующих целей (политическая агитация, пропаганда; использование СМИ; личные встречи руководителей государства с трудовыми коллективами; различные виды индивидуального поощрения; продвижение по службе; нравственное осуждение).
С помощью социально- психологических методов формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое сознание, ориентация лидера. Все перечисленные методы тесно взаимосвязаны между собой и взаимодополняют друг друга.
3.С-ты и О-ты ГУ
Субъект государственного управления – это органы государственной власти, выделенные конституционными полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами и собственной деятельностью государства. Опираясь на волю общества, выраженную в силе власти и закона, они разрабатывают и принимают государственные решения различных уровней, организуют их исполнение и контроль. В составе субъекта государственного управления – общественно-политические организации и объединения, которые участвуют в разработке прогнозов и проектов решений, политических программ, реализуемых государственными институтами.
Объектом государственного управления признается вся система общественных отношений, образующих целостный социальный организм – общество,а также различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений (акционерные общества, холдинговые компании, финансово-промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно- территориальные образования и др.).
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли, определенного объекта устанавливаются предпочтения для нее, предоставляются государственные или муниципальные инвестиции.
4. Соврем.науч.школы и направления ТГУ
Американские ученые считают, что наука ГУ и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Особую роль в развитии современной школы государственного администрирования в США сыграли труды Г.Макгрегора, Герцберга, Р.Лайкерта. После II мировой войны окончательно оформилось экономическое направление. В отличие от социологов, делавших ставку на изучение культурных традиций, экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Один из его представителей Б.Барри – разработал концепцию «экономического типа» государственной власти, когда властные отношения в обществе рассматриваются в понятиях «выигрыш-потеря». Он полагает, что властные отношения возможны, только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, ибо располагает большими возможностями достичь желаемого ценой минимальных убытков. Новым направлением в области ГУ является и «организационная кибернетика» (С.Биэр), центральным понятием которой провозглашена «балансирующая система»(такая система, которая способна реагировать на изменения окружающей среды и соответствовать ее сложности). По мнению Биэра, подобные системы должны обеспечить 5 функций: организационную, координационную, контроль, сбор и обработку информации, разработку политики.
Достижением французской школы административного ГУ можно считать разработку институциональной концепции государства, которая сменила понимание государства как юридического лица. Государство стало рассматриваться как институт, в котором воплощается власть.
Немецкая школа ГУ в настоящее время занимает лидирующее положение в Зап. Европе. Концепция «социального государства» Л.Эрхарда до последнего времени весьма существенно влияла на систему государственного администрирования в Германии. В рамках данной концепции закреплена определяющая роль государственного управления в развитии общества, а все группы населения подчиняются общему благу и поддерживают существующий социальный строй.
5.Осн.ТГУ в пер.пол.19 нач. 20в.: Вебер, Вильсон
Профессор и будущий президент США В. Вильсон в работе «Наука государственного управления» (1887) сделал небезуспешную попытку переориентации политологии на изучение «организации и методов работы правительственных учреждений» в целом.
Именно В. Вильсон предложил модель «административной эффективности», основой которой стало использование в государственном управлении методов организации управления бизнесом, равно как и обоснование необходимости высокого профессионализма в системе государственного администрирования. По его мнению, задача государственной администрации состоит, в первую очередь, в оперативном и компетентном проведении в жизнь (реализации) решений политических лидеров.
В работах Вебера, Вильсона были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории государственного управления: 1) для реформирования аппарата управления необходимо его хорошо знать и, соответственно, изучать с научных позиций; 2) аппарат государственно- административного управления должен быть отделен от сферы политики. Вебер: отправная точка гос-ва- это господство людей над людми в рамках легетимного насилия. Любое господство требует постоянного упарвления. Центральное место занимала бюрократия.
6.Осн.ТГУ
в пер.пол. 20в: Кейнс, Файоль
Кейнс критиковал существующую капиталистическую
сисиему за периодические кризисы, за
безработицу, пороки современного политического
общества. Предположил усилить роль государства
как регулятора отношений. Только в кризисных
ситуациях повышается роль государства.
Расширить использование инвестиций,
снизить банковский %; нужно выпустить
в обращение дополнительные деньги
(допустить умеренную инфляцию); урегулировать
ставки налогооблажения.
Анри
Файоль Сформулировал теорию администрирования.
«Управлять значит предвидеть, организовывать,
распоряжаться, координировать и контролировать,
вырабатывать программу действия".
Сформулировал 14 принципов управления:
разделение
труда
- право принуждать
своим распоряжением
-дисциплина
и повиновение
-единство распорядительства
-единство руководства
-подчинение
частных интересов интересам
организации
-справедливое вознаграждение персонала
-централизация
-строгая иерархия
руководящих должностей
- четкое определение
полномочий работника
-сочетание благожелательности
с правосознанием
-постоянство
состава персонала
-инициативность
работников
-единение персонала
7. Основные теории
государственного управления в первой
половине XX века.
Главное
внимание Файоль уделял самому процессу управления,
который рассматривал как функцию администрирования,
призванную помочь административному
персоналу в достижении целей организации.
В основе концепции
Файоля лежит положение о том,
что на всяком предприятии имеется два организма: материальный
и социальный. Первый включает сам труд,
средства труда и предметы труда в их совокупности,
а второй – отношения людей в процессе
труда. Файоль сознательно ограничил свои
исследования на втором «организме». Файоль
дал определение понятию «управление»:
управлять – значит предвидеть, организовывать,
распоряжаться, координировать и контролировать.
Особое внимание Файоль уделял разработке
основных, индивидуальных, психологических
качеств, которыми должен обладать администратор.
Был составлен перечень таких качеств:
здоровье; ум и интеллект; хорошее образование;
способность управлять людьми; знание
всех наиболее важных функций и направлений
деятельности предприятия; подлинная
компетентность в деятельности конкретного
предприятия
Макс Вебер уделял особое внимание изучению
проблем лидерства и структуры власти
в организации. Он выделил три типа организации
в зависимости от характера власти: харизматический,
традиционный, идеальный (бюрократический).
Макс Вебер сформулировал принципы построения
идеальной организации. Вебер пытался
найти способы, чтобы вся организация
работала как машина.
На основе разработок
Файоля и его последователей сформировалась
классическая модель организации,
опирающаяся на четыре главных принципа:
четкое функциональное разделение труда;
передача команд сверху вниз по «скалярной»
цепи (никто не работает больше, чем на
одного босса); соблюдение диапазона контроля
(руководить ограниченным числом подчиненных).
Во многом эти принципы построения организации
актуальны и применимы к современным условиям.
В 20-30е годы ХХ
века зародилась школа человеческих
отношений, в центре которой находился
человек. Одна из главных особенностей
этой школы – внесение в нее бихевиоризма,
т.е. теории человеческого поведения.
Значительный
вклад в развитие бихевиористского
направления в управлении внес Абрахам Маслоу, разработавший
теорию потребностей, известную как «пирамиду
потребностей». В соответствии с данной
теорией человек имеет сложную структуру
иерархически расположенных потребностей,
и управление должно происходить на основе
выявления потребностей рабочего и использования
соответствующего метода стимулирования.
8 Структурно-функциональный
и системный подходы к государственному
управлению
Системный
подход в теории государственного
управления и политики предполагает наличие
в государственном управлении и политике
черт внутренней взаимосвязи между элементами,
образующих единое целое, качество которого
не сводимо к сумме отдельных качеств
элементов. Системный подход представляет
собой принципиальное применение общей
теории систем к анализу политики и управления.
Теоретическое обоснование он получил
в работах Т. Парсонса, Д. Истона, Г.
Алмонда, К. Дойча. Благодаря этим ученым
в гуманитарные науки были введены основополагающие
понятия теории систем: «открытая и закрытая
система», «окружающая среда», «структура»,
«устойчивость» «равновесие» и т.д.
Структурно-функциональный анализ подчинен решению проблем,
связанных с существованием, функционированием
и поддержанием жизнеспособности системы.
Структурный аспект включает в себя определение
элементов, составляющих конкретную систему,
и выявление устойчивых связей и отношений
между ними. Функциональный аспект включает
изучение внутренних механизмов функционирования
элементов, и внешнего функционирования
системы в процессе ее взаимодействия
с внешней (окружающей) средой. Знание
и понимание внутренних связей и отношений
во взаимодействии элементов системы
позволяет раскрыть условия ее функционирования
и жизнедеятельности.
9.Социально-инженерный
и гуманитарный подходы к ГУ.
Социально-инженерный
ориентируется на поиск оптимальных
моделей управления и рационализацию
уже существующих механизмов разрешения
проблем. По мнению Дж. Кейдена, одного из ведущих
представителей социально-инженерного
подхода, качество административного
управления характеризуется как количественными,
так и качественными показателями, которые
определяются требованиями административной
системы, ее ресурсами, издержками, степенью
удовлетворения гражданами достигнутыми
результатами.
Антитехнократические
и антибюрократические позиции
характерны для гуманитарного подхода, истоки которого
заложены в 20-30-е годы прошлого столетия.
Представители такого подхода считают,
что бюрократизация властных структур
приводит к повышению негибкости механизмов
принятия и реализации управленческих
решений, при этом снижается эффективность
этих структур.
10. Новые
подходы в ТГУ.
Сегодня через упр-ие
многие страны повышают эффективность развития. Старые подходы
– это традиционные методы упр-ия: соблюдение
норм, дисциплина, исполнительность, невысокая
компетенция политиков. В теории государственного
управления существуют три основных подхода
к формулированию основных принципов
государственного управления: правовой
подход (гос. служащий не столько подчинен
своему начальнику, сколько законам правового
гос-ва и Конституции); политический подход
(максимальное воплощение воли народа,
гос. служащие должны быть полит. ответственны,
восприимчивы к текущим интересам граждан);
менеджеристский (управленческий) подход
(основными ценностями государственного
управления должны быть эффективность,
экономичность и результативность). Сегодня
существует такое понятие как новый менеджеризм
– это повышение компетенции управленца.
Он должен не просто знать узкие вопросы
упр-ия, а и психологию людей, владеть приемами
риторики. Сегодня управленец больше свободен
в принятии решений. Новый менеджеризм
– это перенесение методов рыночного
управления в государственное управление.
В ряде случаев с чиновниками начинают
заключать контракты, не просто на работу,
а на определенную управленческую работу.
И продление контракта определяется его
способностью выполнить договоренность.
11. Теория
государственного управления: исторические
этапы развития.
Первый
этап теории государственного управления
приходится на конец XIX - начало XX в. Ее
главным разработчиком стал М. Вебер, а
также В. Вильсон, Ф. Гудноу и другие. Государство,
писал Вебер, есть господство людей над
людьми, опирающееся на легитимное насилие
как на средство. Веберу принадлежит важная
роль в разработке теории бюрократии.
Бюрократия, по его мнению, является историческим
феноменом, возникновение которого совпадает
с появлением современного национального
государства, способного за свой счет
содержать собственных служащих.
Вильсон обосновывал
мысль о том, что смена политического
руководства в ходе очередных президентских выборов
не должна отражаться на административном
аппарате. Тем самым провозглашалось положение
о независимости и несменяемости чиновничьего
аппарата. Вильсону принадлежит и приоритет
во введении так называемой теории административной
эффективности, суть которой состоит в
предложении использовать в системе государственного
управления наиболее эффективные методы
организации и управления, заимствованные
из бизнеса и системы управления корпорациями.
Заслугой Вильсона считают обоснование
синтеза бюрократии с принципами и институтами
демократии. Вслед за М. Вебером Ф. Гудноу
пытался провести четкое различие между
политиками и администраторами. При этом,
как и Вильсон, Гудноу был сторонником
научного управления и менеджмента, независимого
от политики и идеологии. Он ставил под
сомнение компетентность демократического
правительства, не владеющего научными
методами управления.
Второй
этап в развитии теории государственного
управления охватывает 1910-1950 гг. Кейнс и его сторонники
поставив целью выявление и анализ различных
переменных величин, влияющих на экономическое
развитие страны. Главным недостатком
рыночной экономики Кейнс считал ее подверженность
периодическим экономическим кризисам
и безработице. Его заслуга состояла в
том, что он предложил программу антикризисной
политики и политики полной занятости
трудоспособного населения, что позволило
его последователям в 1940-60-х годах создать
концепцию экономической системы, регулируемой
как рынком, так и государством. Ключевую
роль в этом играло государство, призванное
осуществить комплекс мер по регулированию
экономики для преодоления негативных
последствий рынка. Среди этих мер немаловажное
место занимает перераспределение доходов
в пользу неимущих слоев населения путем
прогрессивного налогообложения, развития
бесплатного образования и здравоохранения
для предотвращения социальных потрясений.
Начало третьего этапа
развития теории государственного управления
восходит к 50-м годам минувшего века. Он
характеризуется утверждением бихевиористского,
системного и структурно-функционального
анализа. В этот период ведущие позиции
заняли американская, английская, французская
и немецкая национальные школы. Наибольший
вклад в разработку рассматриваемой проблематики
в контексте названных подходов внесли
американские социологи и политологи
Т. Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томпсон,
Д. Истон, Г. Алмонд и др. По мнению сторонников
структурно-функционального и системного
подходов, в обществе в одинаковой степени
действуют принципы универсализма и партикуляризма,
частного и общего, конфликта и консенсуса
и т.д. На третьем этапе ТГУ стала разнообразнее,
в ней была разработана парадигма - человеческие
отношения. Отхождение от нормы. ГУ становится
гибким. Ученые выявляют различные механизмы
ГУ. Центральное место начинают занимать
системы. Изучению подлежит подбор факторов,
которые способствуют интеграции и стабильности
систем ГУ.
12. Европейская и азиатская
школы государственного управления.
13. Японская
концепция человеческих отношений.
Возникновение
этой концепции связывают с именем
социолога Элтона Мэйо:1.Человек
является существом глубоко социальным. Помимо зарабатывания
денег, в процессе труда человек реализует
и другие свои потребности, одной из важнейших
среди которых является потребность в
неформальном общении. По мнению авторов
концепции, сотрудники будут стремиться
образовывать неформальные группы, которые
по своему составу могут как совпадать
с формальными, так и нет. Собственно, это
было известно и до экспериментов Мэйо,
однако, до того момента этот эффект воспринимался
как «побочный», и рассматривался скорее
как негативное явление. Неформальные
группы могут иметь свои цели, ценности,
нормы. О влиянии таких групп на эффективность
труда всерьез задумалась именно группа
Мэйо, в частности, была высказана гипотеза,
что если управляющие научатся управлять
моральным духом и настроениями в этих
неформальных группах, то это может сильно
отразиться на производительности труда.
Можно предположить, что именно отсюда
пошли разговоры о рабочей атмосфере,
психологическом климате, и пр. 2.Материальное
вознаграждение является безусловно важным,
но – не единственно важным. Эксперименты
наглядно показали, что только денежными
стимулами невозможно добиться долгосрочной
мотивации сотрудников. Также, под сомнение
была поставлена идея о том, что между
результатам труда и заработком должна
быть прямая зависимость. Оказалось, что
сотрудники работают лучше, если в их вознаграждении
учитываются не только их личные результаты,
но и результаты группы. То есть, человек
– это не механизм, который реагирует
лишь на индивидуальные материальные
стимулы, и чтобы добиться долгосрочной
мотивации, приходится брать в расчет
гораздо больше факторов, нежели только
деньги. 3.Формализованная процедура управления,
основанная на безликом инструктировании,
жесткой иерархии, четкой субординации,
бюрократизированных отношениях и пр.
не совместимы с человеческой природой,
и рано или поздно неминуемо приведут
к более или менее ярко проявленным формам
сопротивления. Человек – это зрелая личность,
которая хочет понимать – в каком процессе
участвует, на какой результат работает,
каких целей достигает. Именно поэтому
руководители должны обращать значительное
внимание на то, каким образом работа способна
удовлетворить различные потребности
людей. Таким образом, одной из важнейших
функций управляющих является ответственность
за то, чтобы каждый сотрудник нашел свой
– особый - интерес в осуществляемой им
профессиональной деятельности.
14. Сущность
управляющего воздействия.
"воздействие"- момент влияния на сознание,
поведение и деятельность людей. Ведь
управление существует тогда, когда некий
его субъект на что-то влияет, что-то изменяет,
преобразует, переводит из одного состояния
в другое, чему-то придает новое направление
движения или развития.
Импульсом
и формирующей силой в управлении
служат знания, мысль и воля
человека. Управляющее воздействие,
прежде чем осуществиться, возникает в
сознании человека, проходит в нем путь
развития от интуитивного ощущения необходимости
что-то изменить, до конкретных решений.
А это значит, что управляющее воздействие
необходимо должно содержать в себе момент
целеполагания (направления).
В управлении все
сказанное, описанное и обдуманное,
выраженное в литературной форме
и политических документах выступает
уже как бы проработанным применительно к реальным возможностям
власти и собственности, сформулированным
с учетом наличных материальных, финансовых,
информационных, правовых и организационных
ресурсов.
Сложность
управленческого целеполагания
заключается в том, что необходимо
"отобрать" цели, выделить из
их естественного множества именно
те, которые не только нужно (обычно нам нужно всего немало),
но и можно практически реализовать. Иначе
управление теряет собственное содержание,
свою преобразующую конструктивную силу
и превращается в информационную или разъяснительно- популяризаторскую
деятельность.
А чтобы
все цели (безусловно, признанные,
поддерживаемые, разделяемые, популярные,
зовущие и т.д. и т.п.) были поддержаны управлением,
стали опираться на его силу и возможности,
они должны быть переложены на строгий
и ясный язык управляющих воздействий.
Не вообще цели, хотя и самые прекрасные,
а цели, достижимые в обозначенное время,
в точном объеме и при использовании определенных
ресурсов; цели, по-настоящему дифференцированные
и конкретизированные, четко доведенные
до отдельного коллектива, группы, человека
и вместе с тем скоординированные между
собой таким образом, чтобы одна цель не
противоречила другой, а, наоборот, способствовала
ее реализации.
В этом
смысле любое управляющее воздействие
должно всегда содержать в
себе точную цель и точное
направление движения к ней, к тому же оно должно быть
практичным, т.е. вызывать действительное
движение к цели и приближение к ней.
Далее,
управление необходимо там и
тогда, где и когда возникает
потребность в распределении и согласовании
деятельности энного количества людей.
Отдельный человек самоуправляет своей
социальной активностью. Но чтобы группа
совершила какие-либо скоординированные
поступки и действия, уже не обойтись без
того, чтобы сообща не определить общие
цели и их реализации не подчинить совместно
намеченное поведение каждого из членов
группыЛюбая целенаправленная коллективная
деятельность нуждается в управлении
и таком его важном проявлении, как организационный
момент.
"Организовывать"
означает располагать людей в
пространственной (территория, сооружения) и функциональной
(социальные роли, виды работ) координатах,
соединять их с орудиями и средствами
труда, обеспечивать их взаимодействие
и взаимообмен в труде и общественной
жизни, расширять их созидательные возможности
путем согласования и концентрации усилий.
Известно, что организация расширяет возможности
людей, придает им новое качество.
В итоге
можно утверждать, что когда произносится
термин "управляющее воздействие", то предполагается,
что специфика такого воздействия, выделяющего
его из ряда других, состоит в его целеполагающих,
организующих и регулирующих свойствах.
Наличие именно такой триады свойств позволяет
говорить о существовании управляющего
воздействия.
15. Должность
в государственной службе.
Но говорить
о государственной службе позволяет
осуществление не любой должности,
а только осуществление государственных
должностей, к ним относятся только должности
в органах государственной власти, органах
государственной власти субъектов РБ,
в иных государственных органах с установленным
кругом обязанностей по исполнению и обеспечению
полномочий данного государственного
органа, денежным содержанием и ответственностью
за исполнение этих обязанностей.
Все государственные
должности можно подразделить на три категории:
1) государственные
должности категории А: должности, установленные
Конституцией РБ, законами (Президент
РБ, Председатель Правительства РБ, председатели
палат Парламента, депутаты, министры,
судьи и др.);
2) государственные
должности категории Б: должности, учреждаемые
для непосредственного обеспечения исполнения
полномочий лиц, занимающих должности
категории А;
3) государственные
должности категории В: должности, учреждаемые
государственными органами для исполнения
и обеспечения их полномочий.
Статус лиц,
занимающих должности категории
А, отличается большим своеобразием
и регулируется Конституцией РБ, отдельными
законами. Поэтому законодательство
не относит исполнение должностных обязанностей
этих лиц к государственной службе. К государственной
службе относится лишь исполнение должностных
обязанностей лицами, замещающими государственные
должности группы Б и В.
Государственная
служба может подразделяться на государственную
службу в законодательных органах власти,
исполнительных, судебных органах, а также
в органах прокуратуры.
16. Местное
управление как разновидность
государственного управления.
Местное самоуправление - система организации и деятельности
граждан, обеспечивающая самостоятельное
решение населением вопросов местного
значения, управление муниципальной собственностью,
исходя из интересов всех жителей данной
территории.
В современном мире большое
распространение получили те системы
местного самоуправления, классификация
которых основана на складывании отношений
между местным самоуправлением и центральными
властями. Так, распространение получили
следующие модели местного самоуправления:
англосаксонская (классическая) модель,
континентальная, смешанная и советская
модель.
Местное самоуправление -
одна из форм реализации народом принадлежащей
ему власти. Местное самоуправление
- децентрализованная форма управления,
предполагающая известную самостоятельность,
автономность местных органов, которые
выступают органами местных самоуправляющихся
территориальных сообществ. Общественная
теория самоуправления исходит из принципов
признания свободы осуществления своих
полномочий местными сообществами и союзами.
Согласно государственной теории самоуправления
местное самоуправление - одна из форм
организации местного государственного
управления.
17. Целеполагание
в государственном управлении.
Целеполагание - процесс определения целей. Это идеальный
образ того что, предполагается достичь
через ГУ. Целеполагание позволяет сосредоточить
и рассредоточить ресурсы для достижения
цели, ставить вопрос о создании новых
ресурсов. Целеполагание
воплощается ч/з: - гос. политика, - планы
соц-экономического развития, - целевые
программы, - текущие планы, - бюджет страны.
Чтобы механизм управления пошёл надо
чтобы цель которую мы ставим, дала нам
определённое представление чего мы идеально
должны достичь. Целеполагание
- обязательный образ действий и общества
в целом и каждого человека, это значит,
что не только коллектив в целом знает,
но и каждый член коллектива знает о целях
управленческого процесса. Сложность
управленческого процесса состоит в необходимости
отобрать цели. Нужно выделить из большого
множества целей те, которые явл. наиболее
важными, и те кот.явл. второстепенными.
Надо уметь сопоставить цели. ГУ должно
обязательно достичь цели. В этом авторитет
гос-ва, смысл гос-ва. Когда сформированы
цели отражающие общественную необходимость
они должны быть переложены на понятный
язык управления и управляющего воздействия.
Цели должны быть изложены так чтобы каждому
звену, каждому человеку было понятно,
что ему делать? С кем он должен координировать
свои действия? Чтобы не совершить противоречивые
действия. В этом смысле управляющее воздействие
должно иметь точную цель и точное направление
и реально вызывать движение к этой цели.
Потребность управл. возникает при определенном
количестве людей. Чтобы группа совершила
какие-то скоординированные поступки
нужно не только поставить общие цели,
но и поведение всей группы подчинить
этой цели. Для
выработки цели необходимо иметь:
источником цели явл. положительная
ситуация в общ-ве, т.е. не идеи верхов,
а цели должны исходить из потребности
низа, населения; цели должны быть сформулир.
открыто, люди должны четко понимать о
чем идет речь; цели д. быть выстроены
иерархично. Решение одной цели должно
способствовать реализации др.; Должно
быть выстроено «древо целей» (центральные,
определяют явление стратегич.цели, кот.разворачивается
в оперативные и тактические действия).
18. Государственная
власть и государственное управление:
диалектика и механизмы взаимодействия. Упр-ие несет в себе функцию власти (может
навязать свое решение, явл. обязательным
для всех). ГУ выступает от имени гос-ва.
В то же время ГУ - это не столько власть,
сколько организация, распорядительность,
многовекторность. Гос управление- это
форма осуществления функций гос-ва, в
рамках которого реализуется испол.власть.
Гос. власть шире, чем ГУ. ГУ направлено
только туда, куда направило ее гос. власть.
При этом надо понимать, что и ГУ и гос.
власть не являются всеобщим явлением,
т.е. управление там, где это требуется.
Поэтому вся жизнь населения не охватывается
государственным управлением. Права чела
не подчиняются государственному управлению.
В сфере личной жизни много вопросов, которые
не входят в управление. В качестве главного
и единственного субъекта гос. власти
выступает само гос-во, которое распространяет
ее на всех граждан и на всю территорию,
подпадающую под юрисдикцию данного гос-ва.
Именно гос-во и власть являются теми ключевыми
элементами, вокруг которых объединяются
все остальные составляющие полит. мира.
Собственно сущность нац-го гос-го суверенитета
состоит в том, что он не приемлет иной
вл., стоящей над или рядом с верховной
вл. гос-ва, обладающего монополией на
законное насилие. Гос-во представляет
базисную структуру правления и порядка
в обществе, институт, призванный обеспечить
контролируемую и упорядоченную свободу
перед лицом возможного злоупотребления
силой, хаоса и беспорядков. Оно включает
механизм управления - правительство,
состоящее из конкретных органов и лиц,
занимающих официальные должности и осуществляющих
власть от имени гос-ва. Высшие органы
гос. власти в лице главы гос-ва и его аппарата,
правительства, парламента и судебных
органов в совокупности играют роль управляющей
системы, составные компоненты которой
связаны между собой сложными функциональными
отношениями. Они принимают решения общенац-го
значения, обязательные для исполнения
как всеми без исключения звеньями гос.
аппарата, так и гражданами. Любое общество
нельзя представить без той или иной власти. Лишь власть, осуществляемая
гос-ом, его институтами и должностными
лицами, является полит-ой.
19. Функциональное
основание государственного управления.
Функциональное
основание ведет к формированию
государственных органов, специально приспособленных к ведению
конкретных функций управления. Это позволяет
под каждую из реализуемых функций управления
подобрать высокопрофессиональный аппарат
специалистов. В то же время данное основание
порождает очень сложную проблему межфункциональной
координации, которая ограничивает достоинства
специализированного ведения отдельных
функций управления.
20. Государственный орган как
системообразующий элемент государственного
управления.
.Гос.
орган - это составная, относительно
самостоятельная часть аппарата государства,
с установленной законом структурой, осуществляющая
функции государства и наделённая для
этого властными полномочиями. Государственный
орган также характеризуется определённой
экономической и финансовой самостоятельностью. В процессе развития
общества возникает потребность в регулировании
наиболее важных общественных отношений,
в учете, защите общества, а значит, появляется
необходимость существования специального
аппарата гос-ва, предназначенного для
осуществления определённых задач и функций.
Гос. орган является начальным и основным
звеном гос. управления. Это система органов,
поэтому гос. орган имеет определённость
и она состоит в том, что гос. орган определяется
в своей компетенции, он должен иметь точное
место в системе управления, должен обладать
необходимыми средствами, полномочиями
для выполнения своей функции, должна
быть чётко определена горизонтальная
и вертикальная соподчинённость с др.
органами. Это первичное звено управленческой
работы. Совокупность гос. органов в целом
выполняет управленческую задачу. Им присущ ряд признаков: 1)
все органы гос. власти создаются на основе
К. и законов, 2)
у каждого из них есть своя сфера деятельности
и свой объем полномочий, 3)
каждый орган гос. власти реализует свои
полномочия методами, определенными законодательством, 4)
все органы гос. власти составляют единую
систему. В рамках этой системы, обладая
различными полномочиями и собственной
областью деятельности, они взаимодействуют
друг с другом с целью эффективного осуществления
функций, стоящих перед гос-ом. Признание
гос. органа в качестве системообразующего
элемента организационной структуры ГУ
требует специального рассмотрения типовых
внешних взаимосвязей, формирующих его
внутреннюю организацию.
21. Стратегический
уровень государственного управления.
В «древе» целей ГУ
особое место занимает их стратегический
уровень. Стратегия - наиболее сложное и ответственное
целеполагание, от которого очень многое
зависит в организации и функционировании
системы ГУ. Стратегия есть наука, искусство
и опыт осуществления крупных, масштабных
операций, преобразований, реформ и иных
действий, призванных качественно изменить
сложившееся положение, состояние общественных
дел, ситуацию в важной отрасли деятельности,
соотношение сил в противоборстве определенных
интересов. Главное в стратегии
- направленность на новое качество,
новый уровень, новое состояние. Цель гос. управления
– это идеальная модель того, чего нужно
достичь. Стратегические, оперативные,
тактические, временные – цели, которые
составляют древо целей. Управление не
может быть без стратегии. Хар-ые черты
стратегического уровня ГУ: 1 - учет
многообразия определенных и неопределенных
условий и факторов (территория, население
– погодные условия); 2 - охват
значительного исторического времени
действия - 5, 10,лет и более; 3- вовлечение
в анализ и оценку многих и разнообразных
преобразуемых явлений, отношений и процессов; 4- системное
и иерархическое построение «древа» целей,
в котором реализация одних целей обеспечивает
осуществление других; 5- ориентация
на комплексность и многообразие используемых
ресурсов, в том числе на создание новых
ресурсов; 6- формирование
системности управленческих решений и
действий; 7- установление
жесткого контроля движения по реализации
поставленных целей; 8- обеспечение
открытого, адаптационного хар-ра планирования
управленческой деят-ти, способствующего
осуществлению стратегии. В ГУ его стратегия,
выражающая основные направления и тенденции
развития общества, должна быть представлена публично, нормативно закреплена
и распределена по субъектам и объектам
ее реализации.
22. Государственная
служба в Республике Беларусь:
основные положения.
Гос. служба - это профессиональная деятельность
лиц, занимающих гос. должности, осуществляемая
в целях непосредственной реализации
гос.-властных полномочий и обеспечения
выполнения функций гос. органов. Гос. служба
основывается на принципах: 1-верховенства К. РБ; 2- служения
народу РБ; -законности; 3- приоритета
прав и свобод человека и гражданина, гарантий
их реализации; 4- гуманизма
и соц. справедливости; 5- гласности;
профессионализма и компетентности гос.
служащих; 6- подконтрольности
и подотчетности гос. служащих и т.д. Гос. служащий
имеет право на: а- принятие решений
или участие в их подготовке в соответствии
со служебными обязанностями; б- получение
в установленном порядке от граждан, гос.
органов, иных организаций инфы и др. материалов,
необходимых для исполнения служебных
обязанностей; в- повышение
квалификации и переподготовку за счет
средств соответствующего бюджета; г- повышение
в должности, классе гос. служащего и т.д. Обязанности: 1- поддерживать
конституционный строй РБ; 2- исполнять
служебные обязанности в пределах полномочий,
предоставленных ему законодательством; 3- соблюдать
ограничения, связанные с гос. службой; 4- обеспечивать
соблюдение и защиту прав и законных интересов
физических и юридических лиц; 5- исполнять
в установленном законодательством порядке
приказы, распоряжения руководителей,
изданные в пределах их компетенции; Не имеет права: 1) - заниматься
предпринимат. деятельностью лично или
ч/з доверенных лиц; 2)- принимать
участие лично или ч/з доверенных лиц в
управлении коммерческой организацией; 3)- занимать
др. гос. должности; 4)- принимать
участие в забастовках; 5)- заниматься
в рабочее время др. оплачиваемой работой,
кроме преподавательской, научной, культурной,
творческой деятельности, медицинской
практики, осуществляемых по согласованию
с руководителем. Право на поступление
на гос. службу имеют граждане РБ, достигшие
18 лет, владеющие гос. языками. Основания
для прекращения гос. службы: - несоблюдения
ограничений, связанных с гос. службой;
- разглашения сведений, составляющих
гос. секреты; - нарушения требований законодательства
при приеме на гос. службу; - отставки; -
грубого нарушения должностных обязанностей,
совершения проступка, несовместимого
с нахождением на гос. службе; - вступления
в законную силу обвинительного приговора
суда; - прекращения гражданства РБ вследствие
выхода из гражданства или его утраты.
23. Взаимосвязь
политики и управления.
Политика государства - это набор наиболее общих направлений
национально гос. развития, определения
основных путей такого развития. Политика
господствует над упр-ем. Политика формирует правила
распределения ресурсов. Сформированные
ресурсы передаются в ГУ. ГУ только пользуется
ресурсами. Суть в том, что именно политика
формирует правило распределения ресурсов.
Именно политика разрабатывает конкретную
ресурсную базу страны. Сформированные
ресурсы передаются в пользование государственного
управления. ГУ не разрабатывает распределение
ресурсов, оно только пользуется. Цели
ГУ определяют политику. Политики закладывают
прогноз, что должно произойти с обществом
после реализации определенной программы.
Управление тоже носит полит. характер.
Потому что в рамках распределения, управления
имеет право на внутренние перераспределение,
перемещения. Это тоже политика. Поэтому
политика и управление не разделены, они
связаны между собой. В последнее время
снижается роль властного фактора в политике.
Суть политики не только в том, чтобы заставить,
обязать общество, но в значительной степени
в том, чтобы это было максимально согласовано,
добровольно сделано. ГУ носит исполнительно-распорядительный
характер. Судьи и прокуроры содействуют
исполнению законов. Органы ГУ регулируют
общественные отношения. Важнейшей особенностью
ГУ является то, что оно соотносится с
политикой. Деятельность государства
политическая, но не все органы занимаются
политикой. Политика озадачивает гос.
органы. Разрабатывает программу деятельности
гос. органов. Политика без гос. органов
не может реализовывать себя. Политика
определяет распределение всех ресурсов.
Управление реализует их.
24. Законодательная
власть в системе государственного
управления.
Главное предназначение
законодательных органов – это
принятие законов и подзаконных актов. Данная прерогатива отдана
законодательному собранию, в силу того,
что оно одновременно является представительным
органом, в котором наиболее широко представлены
интересы граждан общества. Для него характерны
выборность всех членов и коллегиальность
принятия решений, а также отсутствие
властной иерархии и административного
подчинения одного депутата другому или
одной партийной фракции другой партийной
фракции. Именно парламент как представительный
орган всего народа лучше знает его запросы,
потребности и интересы в различных регионах.
Соответственно, каждый депутат отстаивает
интересы населения своего избирательного
округа. Поэтому парламент представляет
собой место, где, с одной стороны, происходит
открытое противоборство между различными
интересами и, с другой – осуществляется
публичная защита интересов различных
социальных слоев и групп общества. Знание
реального положения вещей в стране и
в отдельных ее регионах делает парламент
ареной преодоления противоречий между
отдельными ветвями власти, между центром
и периферией, а также между гос-вом и гражданским
обществом.
25. Разновидности
государственного управления.
ГУ– это сознательное воздействие
гос. институтов на деятельность общества,
его отдельных групп, где реализуются
общественные потребности и интересы,
общезначимые цели и воля общества. Виды: - собственно
само ГУ в целом. Ассоциируется с самим
понятием гос-ти (суверенитет), оговаривается
законодательством. - Местное
упр-ие – исполнит. органы различных
министерств, которые находятся в городах,
областях, районах. Осуществляют центральную
политику на местном уровне. Оно ближе
всего к челу. Оно решает те задачи, которые
центральное упр-ие решить не может, потому
что учитывает конкретную местность, конкретных
людей. - Надведомственное
упр-ие - упр-ие, которое осуществляется
независимо от ведомственной принадлежности,
но имеет право предписывать и упр-ть (ГАИ,
санитарные службы, пожарная, налоговая). Внутриорганизац.
упр-ие - распространяется на самих
упр-их (наказание, поощрение, оплата счетов).
Руководитель управления осуществляет
не только управление отраслью, но и управляет
группой людей, которые помогают ему осуществлять
управленческую деятельность, аппаратом. Самоуправление
и ГУ - самостоятельны. Управление
формируется как часть ГУ. Самоуправление
формируется на основе деятельности населения.
Говоря о РБ, управление реализует президентская
вертикаль - исполкомы и администрации
в городах с районным делением. Местное
самоуправл. в РБ осуществляют советы
депутатов. Общая практика в мире состоит
в том, что самоуправление подчиняется
населению и отчитывается перед населением.
В РБ Президент имеет право приостановить
Совет, а Совет Республики распустить.
В мировой практике это осущ-ся через судебные
органы. ГУ является наиболее разветвленной
в системе управления. Виды
ГУ можно классифицировать: 1. Территориальные (центральные,
местные, региональные органы управл.).2. По подчиненности: высшие органы
Г, подчиненные им. 3. По отраслям: министерство (здравоохран.,
образования…). 4. по узкой специализации (внутри
отрасли).
26. Линейная организация
государственного управления.
При линейном построении ГУ
преобладает вертикальная направленность
подчиненности. Создается четкая иерархия,
кто кому подчиняется. Характерно единовластие,
единоначалие, быстрота действий, оперативность,
нацеленность на результат, жесткий контроль.
Когда есть четкая команда сверху вниз
(но обратная связь плохо действует). Линейная
– такая организация гос управления, при
которой главное внимание уделяется на
распределение иерархии должностей и
главное значения предоставляется исполнительности.
Построение сделано так, что главное результат:
как исполняются поручения. Линейная система
недопустима в гуманитарной сфере. По
линейной системе построены целые органы,
но ее элементы присутствуют практически
везде. Чаще всего эта система
в органах правопорядка, в военной сфере,
в таможенной службе, в пожарной службе,
в таких ситуациях, в которых мгновение
и время становится решающим фактором
действия. Положительное: высокий уровень
дисциплины; четкое прохождение приказов.
Недостатки: отсутствие обратной связи
ограниченно представлено многообразие
жизни, что снижает его универсальность
и эффективность.
27. Бюрократизм
и бюрократия в государственном
управлении.
Бюрократизм это побочный
продукт ГУ, имеющий отрицательное
содержание. Вебер первый научно разработал
теорию бюрократии. Создал концепцию бюрократии. Любая гос. работа связана
с исполнением формальных функций, которые
не зависят от чела. В ходе их исполнения,
происходит накапливание процедур, как
самостоятельного явления, под грудой
этих процедур начинает исчезать суть
дела. В бюрократизме происходит абсолютизация
процедур, норм, форм. Вебер говорит, что
этого невозможно избежать, такова гос.
сущность. Бюрократизм невозможно уничтожить,
это то, что существует, т.к. управление
начинается с бумаги, с какого-то документа.
Вебер разводит понятийный аппарат - бюрократизм
- это формализм, который неизбежен, но
имеет отрицательное содержание. А бюрократ
- это профессиональный управленец. Вебер
в начале 20 века развел эти понятия. Суть
бюрократизма в формальных процедурах.
Сегодня во многих странах идёт реформирование,
новый менеджеризм - создание чиновнику
условий, чтобы он мог выходить за рамки
формализма. Основное - создать свободу
действий, гибкость, больше выражать доверия
чиновнику, бюрократизм появляется, когда
обезличивается сам чиновник. Польза бюрократизма
перекрывает все его недостатки. Какой
бы не был бюрократизм в гос. аппарате,
гос. аппарат управляет страной. Другого
механизма пока нет. Даже гражданское
общество тоже страдает бюрократизмом.
С ним надо мириться. Суть бюрократизма - волокита,
формальные процедуры более значимы, чем
фактическое дело, согласования, заседания.
28. Коррупция
в государственном управлении: причины,
истоки пути устранения.
В переводе с латинского
языка "коррупция" означает "подкуп", "порча",
"упадок", "совращение". Общепринятое
понятие коррупции
это - моральное разложение должностных
лиц и политиков, выражающееся в незаконном
обогащении, взяточничестве, хищении и
срастании с мафиозными структурами. В
отличие от бюрократии – это угол. преступление. Выделяются
две составляющие понятия коррупции: 1) разложение
эконом. и полит.систем в гос-ве, выражающееся
в продажности должностных лиц и общественных
деятелей; 2) преступление,
выражающееся в использовании должностным
лицом прав, предоставляемых ему по должности,
в целях личного обогащения. По мере значения
полит. партий, особенно в странах Зап.
Европы после Второй мировой войны, получила
развитие партийная коррупция, когда за
лоббирование своих интересов крупные
фирмы платили не лично политикам, а в
партийную кассу. Развитие мирохозяйственных
отношений также способствовало развитию
коррупции. Крупные трансатлантические
корпорации при заключении контрактов
с зарубежными покупателями стали легально
включать в издержки переговоров расходы
на "подарки". Коррупция в правоохранительных
органах угрожает национальной безопасности.
При этом необходимо признать, что коррупция
- составная часть преступности. Примерно
с 1970-х гг. коррупция стала осознаваться
как одна из глобальных проблем современности,
мешающая развитию всех стран мира.
29. Надведомственное
государственное управление.
Функциональное
(надведомственное) управление приближено
к собственно государственному управлению. Оно
нередко осуществляется из центра министерствами,
государственными комитетами, комитетами
при Совете Министров Республики Беларусь,
администрацией республиканских государственных
организаций и обладает иными его признаками. Отличительная особенность
состоит в том, что такое управление профильное,
специальное. Его содержание составляет
одна или несколько (весьма ограниченное
количество) функций. Основной из них является
контроль (надзор). Не исключается
осуществление рассматриваемого управления
внутриструктурными подразделениями
отдельных республиканских органов и
их органов на местах.
Предназначение
функционального управления - осуществление
специального надведомственного, внеотраслевого
управления по отношению к неподчиненным
организациям (независимо от форм собственности).
В процессе его осуществления обеспечивается
одинаковый подход при решении особых,
имеющих общегосударственное значение
вопросов, например, в сфере финансов,
кредита, налогов, таможенного дела, социальной
защиты, санитарно-эпидемического благополучия
населения, безопасности дорожного движения,
стандартизации и сертификации и др.
30. Особенности
американской и европейской систем
государственной службы.
Традиционно сложились
свои особенности американской и
европейской гос. службы. Европ. система
построена на продвижении управленца
и перемещение в рамках учреждения. Главное
внимание уделяется способности гос. служащего
усваивать общие принципы управления
независимо от сферы их приложения. Его
положение зависит от должности. Предполагается,
что он будет делать любую работу. Заключают
соглашение о пребывании на гос. службе.
Поэтому в Европе, в тех или иных странах,
служащий за время службы может быть в
разных сферах. Эти две системы сближаются.
Европа тянется к Америке. Америк. система
построена на пригодности служащего к
конкретной управленческой работе и с
ним заключается контракт. Амер. - рассматривает
гос. службу как практическую и результативную.
Они ставят вопрос о том, чтобы гос.служащий
соответствовал той отрасли, которой он
управляет. Перед контрактом он сдает
экзамен на знание этой сферы. В контракте
пишутся задачи, которые он должен реализовать.
Отсюда высокая эффективность системы.
Америк. школа «public administration» имеет общую
эмпирическую направленность своих исследований.
Это неудивительно, поскольку политологическая
традиция в этой стране с самого начала
имела эмпирическую ориентацию. Оптимизация
использования средств в административно- государственном
управлении должна быть ориентирована
на достижение поставленных целей с максимальной
эффективностью при минимальных затратах.
Основными принципами искусства гос-го
администрирования считал специализацию,
единство распоряжений, сокращение числа
подчиненных, делегирование ответственности,
централизацию, корпоративный дух.
31. Внутриорганизационное
государственное управление.
Внутриорганизационное управление
должно обеспечить целостность, единство
систем, которое должно быть способно
на выполнение своих функций. Это вспомогательная
функция управления. Исполнительная функция
не очевидна. Внутриорганизационное
управление - направлено на самих управляющих.
Обычно - на сферы жизни населения, народного
хозяйства и т.д. Внутриорганизационное
управление направлено на самих управляющих. Руководитель
управления осуществляет не только управление
отраслью, но и управляет группой людей,
которые помогают ему осуществлять управленческую
деятельность, аппаратом. Министр руководит
отраслью и одновременно аппаратом минист-ва.
А, следовательно, в его ф-и входит состояние
здания, в котором находится служба, отпуска,
распорядок работы, конфликтные ситуации
внутри гос. аппарата, командировки, повышение
квалификации, наказание, поощрение, обеспечение
предметами труда. Внутриорганизац.
вид управления - это управление внутри
аппарата, чтобы он был способен руководить
отраслью. Обеспечение целостности, единства
системы, чтобы механизм работал,
как единая система. Без управления
аппаратом невозможно управление отраслью. Носит вспомогательную
роль, его главная задача наладить внутреннюю
работу гос. учреждений. Для внутриорганизационного
управление важным моментом является
руководство работой управляемых.
32. Государство
как управляющая система.
Государство есть организация политической власти, содействующая осуществлению конкретных
общественных интересов в пределах определённой
территории.
Государство - совокупность
политических институтов, главной целью
которых является сохранение целостности общества
Гос-во
является сложной общественно - политической
системой, важнейшими компонентами которой являются:
народ, территория, система права, система
власти и управления. И, несмотря на огромное
множество определений государства, для
управленца наиболее важным является видение государства как субъекта
управления. В демократическом, правовом
гос-тве главным субъектом ГУ явл. народ,
выбирающий представителей в органы вл.
и посредством этого действующий в процессе
управл-я. Гос-во действует от им. народа
и выступает как консолидирующий субъект
управления, при этом создавая для управления
свои органы. Гос-во это всеобъемлющая
организация, в тоже время не охватывает
всю жизнь населения. Внутри гос тоже не
все управляющие. На ряду с управлением
у гос-ва есть властная функция, карательная
функция, судебная функция, законодательная
функция. Функции государства: 1. обеспечение
целостности и сохранности общества. 2. социальная
функция, обеспечение прав и свобод граждан
по всей территории. 3. развитие
свободной рыночной экономики. Сильное
гос-во - это государство рыночной конкуренции. 4. поддержание
свободы, суверенитета и историч. существования
народа, страны в рамках мирового сообщества.
В К. РБ записано: Совет министров
- это высший орган исполн. власти и центральный
орган ГУ. Сущность гос-ва опред так же
тем, что для обеспечения реализации своих
целей и функций оно создает аппарат
- совокупность людей, профессионально
занятых выявлением общих потребностей,
интересов, целей и воли, институциональным
закреплением последних и проведением
гос-но-правовых установлений в жизнь.
Этот аппарат имеет сложную структуру
и разнонаправленную деятельность. Одна
его часть обслуживает законодательство,
исполнение законов и судебную защиту
граждан, т.е. связана с ГУ в функциональном
его понимании, другая поддерживает внутреннюю
(правопорядок) и междунар. устойчивость
и безопасность гос-ва, его взаимоотнош.
с мировым сообществом.
33.Особенности
государственного управления в
Республике Беларусь. Конституция Республики
Беларусь как правовая основа государственного
управления.
Основой социальных
гарантий прав и свобод личности являются
нормы Конституции, направленные на
обеспечение равенства всех граждан
страны перед Законом и предоставление каждому гражданину
равных возможностей и защите прав и законных
интересов. Политические гарантии, закрепленные
в Конституции, ориентированы на обеспечение
политического плюрализма, всемерное
развитие демократии. Конституция гарантирует
гражданам страны не просто право на жизнь,
но право на жизнь, достойную человека,
обладающего высоким физическим, социальным
и духовным развитием, многообразными
потребностями и интересами. Поэтому в
ней закреплен широкий спектр прав личности.
В Конституции Республики Беларусь четко
сформулирована сущность обязанностей
государства перед своими гражданами,
поскольку белорусское государство ответственно
перед гражданином за создание условий
для свободного и достойного развития
личности, а каждый гражданин ответствен
перед государством за неукоснительное
исполнение возложенных на него обязанностей.
Подчеркивается, что государство обязано
принимать все доступные ему меры для
создания внутреннего и международного
порядка, необходимого для полного осуществления
прав и свобод граждан страны. В силу этого
государственные органы, должностные
лица, которым доверено исполнение государственных
функций, обязаны в пределах своей компетенции
принимать необходимые меры для осуществления
и защиты прав и свобод личности. Обеспечить
осуществление прав и свобод личности,
их защиту от любых посягательств одновременно
с обеспечением эффективного развития
экономики, социальной сферы и культуры,
углубления демократии способно только
то государство, которое реально управляет
жизненно важными общественными процессами
в стране. Для Беларуси неприемлема, исходя
из ее исторических и социокультурных
традиций и современного уровня ее социально-экономического
и культурного развития, модель либерального,
слабого государства. На современном этапе
становления гражданского общества в
Беларуси и других постсоветских странах
его активные приверженцы и формирующиеся
структуры не признают в политических
партиях равноправных партнеров, поскольку
эти партии слабы в организационном и
идеологическом отношении, не обладают
прочной социальной базой, серьезным авторитетом
и поддержкой широких слоев населения.
34. Местное
самоуправление в общей системе
государственного управления.
МС - это управление, которое формируется
гражданами местного региона. Самоуправленческая
система по своей сути должна быть независима
от гос-ва. Органы самоуправления как бы
перехватывают у гос-ва функции и гос-во
не должно вмешиваться в их действия. Важной
чертой МС явл. наличие материально-финансовой
базы. Это в той или иной мере позволяет
чувствовать себя независимым от гос.
аппарата. В нашей стране под местным самоуправлением
принято понимать такую деятельность,
которая осуществляется на местах (в рамках
административно- территориальных и территориальных
единиц) непосредственно гражданами или
избираемыми ими органами с целью решения
вопросов местного значения, исходя из
интересов граждан, проживающих на данной
территории, на основе законов и собственной
материально-финансовой базы. В РБ местное
самоуправление не однородно. Это выявляется
с одной стороны тем что МС осущ-ся непосредственно
народом, т.е. с помощью прямой демократии,
а с др. стороны МС осущ-ся советами депутатов.
МС является одной из важных форм демократии.
Чем шире оно развито, тем демократичнее
само общество и государство. Особенности:
обладает всеми признаками гос-ва, т.е
это управление от имени государства,
оно имеет властный характер. Кроме того
решает задачи, которые центральное управление
не может решать. Оно максимально приближено
к месту жительства человека. В мировой
практике 1-е место имеют местные интересы,
а затем общегосударственные. У нас приоритет
общегосударственных задач. УПРАВЛЕНИЕ
ОТЛИЧАЕТСЯ ОТ САМОУПРАВЛЕНИЯ -это самостоятельные
сферы, управление формируется на основе
гос. управления, а самоуправление это
прерогатива насел.
35. Методы
и принципы управленческой деятельности.
Принципы управления
относятся к числу важнейших категорий
управления. Под ними понимают основные
фундаментальные идеи, представления
об управленческой деятельности, вытекающие
непосредственно из законов и закономерностей
управления.
К числу основных принципов управления могут быть отнесены:
1. научность
(требует построения системы управления
и ее деятельности на строго
научных основаниях);
2. системность
и комплексность (требует одновременно
и комплексного, и системного
подходов к управлению. Системность
означает необходимость использ ования элементов теории
больших систем, системного анализа в
каждом управленческом решении. Комплексность
в управлении означает необходимость
всестороннего охвата всей управляемой
системы, учета всех сторон, всех направлений,
всех свойств);
3. единоначалие и коллегиальность (любое
принимаемое решение должно разрабатываться
коллегиально (или коллективно). Это означает
всесторонность (комплексность) его разработки,
учет мнений многих специалистов по различным
вопросам.);
4. демократический
централизм (означает необходимость разумного,
рационального сочетания централизованного
и децентрализованного начал в управлении);
5. сочетание
отраслевого и территориального
подхода в управлении (отраслевое
управление характеризует необходимость
углубления специализаций, повы шения концентрации производства.
Территориальное же управление исходит
из других целевых установок).
Методы
управленческой деятельности – это способы и методы достижения
поставленных целей, решения возникающих
задач. Метод управленческой деятельности
- это есть способ приёма управляющего
воздействия, на объекты управления,
и т.д.................
(по учебнику Малышевой М.А. Теория и методы современного государственного управления)
Государство является формой политической организации общества. Основное его назначение состоит в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами.
Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место. Это связано с тем, что с одной стороны, государственное управление - это механизм реализации властных полномочий государства по руководству, организации и целенаправленному государственно-властному воздействию на общество и все его подсистемы. С другой - особый вид профессиональной деятельности по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях реализации его правотворческих, правоисполнительных, правоохранительных и воспитательных функций.
Кроме того, термин «государственное управление» характеризует и отрасль научных знаний.
Объектом науки государственного управления является государство и его аппарат, различные подразделения органов публичного государственного и муниципального управления, как в целом, так и в отдельных его частях, подсистемах и институтах.
Предметом - сущность, содержание и закономерности государственного управления; структура, принципы, формы, методы и правовые основы взаимоотношений государства (как субъекта управляющего воздействия) и общества (как объекта этого воздействия); особенности управленческих проявлений в различных социальных сферах (политике, экономике, социальной сфере, международных отношениях и др.); объективные условия и субъективные факторы, обусловливающие характер управления.
В научной и учебной литературе «государственное управление» рассматривается как:
Сознательное организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования (Г.В.Атаманчук)
Целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. (Е. В. Охотский).
Возникновение теории государственного управления обычно связывают с научным направлением, появившемся в XVII в. в Австрии и Германии, где в университетах читали курс «камеральных» наук, т.е. цикл административных и экономических дисциплин . Камералистика изучала структуру административных служб, а также пути и средства улучшения их работы.
В конце XIX в. камеральные науки пришли в упадок, так как именно в этот период началось бурное развитие политической науки и собственно теории государственного управления, эпицентр которой переместился в США. Основоположником американской науки государственного управления считают двадцать восьмого президента этой страны Вудро Вильсона (1856–1924).
Основные положения концепции В. Вильсона были изложены в его статье «Изучение администрации» (1887), поводом для написания которой явилось принятие закона Пендлтона (1883), положившего конец «системе дележа добычи» (spoils system) при организации федеральной государственной службы на основе «системы заслуг» (merit system).
Принятие этого документа положило начало законодательному оформлению современного института гражданской службы (civil service). Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и действует в США по настоящее время. В. Вильсон считал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составляют самую сущность правительственной системы» .
Под влиянием идеи В. Вильсона ведущее место в теории административно - государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления .Интересно отметить, что впервые термин «public administrativemanagement» (административно-государственное управление) был использован в программе республиканской партии США 1986 г. В этой программе осуждалась «некомпетентность» демократического правительства, не владеющего научными методами управления.
Первым ученым, давшим систематизированный анализ государственной бюрократии , был немецкий социолог Макс Вебер (1884-1920). Его классическая работа «Хозяйство и общество» (1921) представляет ценность до настоящего времени как основа изучения иерархии исполнительной власти и интересов ее сотрудников . Вебер создал свою теорию бюрократии в рамках более общей теории власти. Он показал, что власть или господство подразумевает не только силу, но и наличие определенных ценностей, убеждений, на которых зиждется послушание управляемых.
Сам М. Вебер считал идеальным административно-государственное управление, построенное на жестких бюрократических принципах :
Задача служащих государственной администрации при этом заключалась только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатывались определенные правила государственного администрирования.
Вебер представлял профессиональных государственных служащих как высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность .
По его мнению, без этого возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства , что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата.
М. Вебер считал также, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять» прежде всего беспристрастно - данное требование применимо даже к так называемым «политическим» управленческим чиновникам, - по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены «государственные интересы», т.е. жизненные интересы господствующего порядка. Sine ira et studio - без гнева и пристрастия должен он вершить дела.
Анализ Вебера основывался на изучении бюрократии Германии, но разработанные им принципы универсальны и могут быть использованы применительно к различным странам и условиям.
В. Вильсон, М. Вебер оказали значительное воздействие на развитие теории государственного управления. В их трудах были разработаны две основополагающие идеи:
Изучение с научных позиций администрации является центральной задачей для осуществления реформ государственного управления;
государственный аппарат должен быть вне политики.
Большинство исследователей считают, что именно появление их работ свидетельствовало о начале развития теории государственного управления как самостоятельного научного направления.
Свое дальнейшее развитие теория государственного управления получила в трудах классической школы и школы «человеческих отношений», представлявших направление «научный менеджмент», которое преобладало в первой трети XX в.
Целью классической школы была разработка принципов административно - государственного управления . При этом почти все представители классической школы (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Булей) исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в. Разных странах. «Классики» утверждали, что система государственного управления - это регламентированная иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории . Эта модель может быть эффективной вусловиях стабильной социальной среды и однотипных управленческихзадач и ситуаций.
Французский ученый А. Файоль - основоположникклассической школы - сформулировал 5 функций и 14 принципов, которые должны воплощаться в работе управленцев высшего звена.
Функции управления (по А. Файолю):
1. Планирование,
2. Организация,
3. Командование,
4. Координация,
5. Контроль.
Принципы управления (по А. Файолю) :
1) разделение труда (позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий);
2) власть (право отдавать распоряжения, власть немыслима без ответственности);
3) единство распорядительства (служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник);
4) единство руководства (один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель);
5) подчинение частных интересов общим (в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан);
6) дисциплина (повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению);
7) вознаграждение персонала (должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие);
8) централизация (должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств - необходимо найти степень централизации, наиболее благоприятную для предприятия);
9) иерархия ;
10) порядок (определенное место для каждого сотрудника и каждый сотрудник на своем месте);
11) справедливость (чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; т.к. справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием) ;
12) постоянство состава персонала (текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел);
13) инициатива (свобода предложения и осуществления планов);
14) единение персонала (сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений).
Файоль рассматривал управление как процесс, имеющий место во всех без исключения организациях - военных, государственных, промышленных, коммерческих и религиозных, - вне зависимости от иххарактера и размера.
Основной вклад классической школы в теорию государственного управления заключается в том, что она рассмотрела управление как универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанный функций. Однако приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности . Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкойперспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации.
Школа «человеческих отношений» (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У Мэрфи), возникла в З0-е гг.ХХ в. вследствие того, что классический подход недостаточно осознавал роль человеческих отношений как основного элемента эффективности организации.
Главное внимание представители школы «человеческих отношений» уделяли анализу психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации. Однако дальнейшие исследования показали, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет большее значение, чем простая удовлетворенность работой.
Новый этап в развитии теории государственного управления начался в 1950-е гг. и продолжался до конца XX в. Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно считать поведенческий (бихевиоральный), системный и ситуационный подходы.
Представители бихевиористского направления - Г.Саймон, Д.Макгрегор, Ф.Герцберг, Д.Томпсон, Д.Истон - стремились представить в качестве фундамента науки управления достижения современной социальной психологии и социологии , а также объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Таким образом, школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличался стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук . Основной целью этой школыв самых общих чертах было повышение эффективности организации засчет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.
В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и авторитета в государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 1960-х гг. Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда как отдельного служащего, так и системы государственного управления в целом.
В этот период получают широкое распространение системный и ситуационный подходы к государственному управлению.
Популярности системного подхода в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса . Применение теории систем к административно-государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. В настоящее время системный подход является одним из основных в теории государственного управления.
Однако теория систем сама по себе еще не может помочь руководителям определить, какие именно элементы административно- государственной организации как системы особенно важны. Поэтому логическим продолжением теории систем в начале 70-х годов ХХ в. Стал ситуационный подход , использующий возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям. Центральной идей этого подхода является анализ ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, которые сильно влияют на данную административную организацию в данное конкретное время.
Последние десятилетия являются периодом интенсивного поиска оптимальных моделей государственного управления. В западных странах был предложен рецепт реорганизации государства в соответствии с лозунгом «сделать управление разновидностью бизнеса», позднее оформившийся в виде концепции нового государственного менеджмента (New Public Management).
Эта концепция явилась ответом на кризисные явления в государственном управлении, построенном на принципах бюрократии, иерарической организации, централизации, стабильности организации и государственной службы, единства управления, администрирования.
Особенности перехода к государственному менеджменту находят выражение в:
Приверженности к действию и изменению, а не устойчивости, определенной норме;
Принципе субсидиарности современной организации управления, которая должна быть ближе к клиенту, характеризоваться децентрализацией и относительной свободой всех его звеньев;
Активном выборе управленцем любого уровня сферы деятельности, которая служила бы общественным интересам и интересам конкретного человека;
Новом критерии эффективности деятельности системы государственного управления, ориентированного на качество услуг и рентабельность.
Феномен нового государственного менеджмента возник в рамках более широкого движения за «перестраивающееся правительство», которое началось в конце 1970-х годов в экономически развитых странах. Авторами концепции «Перестраивающегося правительства»(Reinventing Government - RG) являются Дэвид Осборн и Тэд Гэблер.
Основной идеей данной концепции является утверждение, что основное значение надо придавать такому изменению стимулов в государственном секторе, которые сделали бы процесс государственного управления более эффективным. Основные принципы концепции «перестройки правительства»:
Конкуренция между структурами, претендующими на предоставление услуг для правительства;
Наделение местных сообществ большими полномочиями;
Ориентация на конечный результат ;
Модель «сервисного государства », которая рассматривает граждан в качестве клиентов;
упреждение проблем вместо их разрешения;
Ориентация госструктур на зарабатывание денег, а не их трату ;
Децентрализация деятельности правительства;
Опора на рыночные механизмы в деятельности государственных структур.
Основные элементы нового государственного менеджмента:
Предпочтение рыночным механизмам управления государственным сектором;
Оценка деятельности системы государственного управления по результатам , представляющим ценность для потребителей;
Ориентация деятельности государственного аппарата на достижение целей развития, а не следование инструкциям;
Формирование конкурентных начал в государственном секторе;
Сокращение масштабов и ресурсов государственного управления (приватизация, децентрализация, деконцентрация);
Усовершенствование механизмов управления государственными финансами и бюджетом (аутсорсинг, конкурсный тендер);
Разделение полномочий и ответственности между государством и обществом.
Следует отметить и недостатки «нового менеджмента», которые оказались не менее значительными, нежели недостатки концепции «бюрократии как машины». К этим недостаткам относятся:
Злоупотребление инициативностью (усмотренческое поведение государственных служащих);
Распространение коррупции в государственных аппаратах тех стран, в которых отсутствует должный уровень административной культуры (в первую очередь, в переходных странах);
Не вся служебная деятельность государственных служащих и функции государственных органов являются клиентоориентированными. Агентская схема не универсальна и не отменяет традиционных схем управления, в частности внутренние отношения в государственном аппарате не являются агентскими;
Чрезмерное разрушение корпоративного сознания государственных служащих вследствие неограниченных переходов из других структур, в особенности из бизнес-сектора.
Сегодня происходит переход от концепции нового государственного менеджмента к описанию управленческой политики в категориях «Governance», что означает изменение методологических оснований теории ипрактики административных реформ. Общий смысл концепции «Governance» состоит в том, что государственное управление становится менее жестким, детализированными регламентированным; оно базируется, скорее, на горизонтальных,чем на вертикальных связях между государственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом.
К новому подходу относится понятие «качественное управление» (Good Governance), которое описывается по методологии, разработанной в структурах ООН и включает в себя следующие ключевые характеристики:
сотрудничество и совместная работа граждан и власти (Participatory);
Признание верховенства права (Rule of Law);
прозрачность власти и ее решений (Transparency)
Отзывчивость реагирования, оперативность (Responsiveness);
Ориентация на консенсус (Consensus Oriented);
Равенство и отсутствие дискриминации (Equity and Inclusiveness);
Результативность, эффективность и экономичность (Effectiveness and Efficiency);
подотчетность власти гражданам (Accountability).
В России теория государственного управления длительное время развивалась без самостоятельного дисциплинарного оформления, главным образом как учение о государстве и праве . Начиная с введения Петром I в 1722 г. знаменитой «Табели о рангах» все внимание сосредоточивалось на попытках повысить традиционно низкую эффективность государственного аппарата, преодолеть апатию чиновничества и крайнюю медлительность «вращения бюрократических колес».
В этой связи определенный интерес представляет программа рационализации государственной службы, предложенная в начале XIX в. М.М. Сперанским (1772–1839). Его план, в частности, предлагалсломать систему выслуги лет, заложенную в «Табель о рангах», и ввести образование и профессиональные качества чиновника как критерии его профессионального роста .
Однако наиболее интересные и оригинальные идеи появились во второй половине XIX - начале XX в. и связаны с развитием так называемой государственной школы.
В предреволюционные годы работы А.А. Богданова (1873-1928) предвосхитили некоторые идеи теории систем . В частности, в своем труде «Всеобщая организационная наука (тектология)» (1913-1917) он доказывал возможность высокого уровня обобщения разнообразных структурных отношений, что позволяло использовать количественные методы при решении организационных задач. Эти идеи в то время не были поняты и приняты научным сообществом.
В период социалистического строительства руководителями нашей страны была поставлена задача широкого изучения и внедрения в деятельность государственного аппарата идей научного менеджмента. Был создан ряд научно-исследовательских институтов и лабораторий, занимавшихся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. В соответствии с идеями американского инженера Фредерика Тэйлора и его последователей считалось, что нет барьеров на пути улучшения управления и превращения госаппарата в наиболее доступныйшироким народным массам институт.
В послевоенный период государственное управление изучалось, как правило, в рамках теории административного права, что не обеспечивало рассмотрение его собственно управленческих проблем. В 70 - 80-е гг. ХХ в. были предприняты попытки представить теорию государственного управления как раздел социологии или политической науки, что вызвало возражение юристов.
В начале ХХI в. основой для проведения административной реформы в России стал новый государственный менеджмент. В идеологии аминистративных реформ 2003–2010 гг. в России четко просматривается стремление заимствовать следующие элементы нового государственного менеджмента:
Управление по результатам,
Бюджетирование, ориентированное на результат, бизнес-планирование;
Измерение результатов деятельности органов исполнительной власти и государственных служащих на основе системы достоверных и проверяемых показателей;
Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства;
Развитие процедур передачи ряда государственных функций на подряд (аутсорсинг);
Разработка стандартов предоставления государственных услуг, на основе которых можно оценивать результативность деятельности каждого органа исполнительной власти;
Привлечение к работе государственных структур институтов гражданского общества.
Однако, как показывают исследования, в систему государственного управления России не были привнесены некоторые узловые элементы нового государственного менеджмента: децентрализация власти; вовлечение институтов гражданского общества, бизнеса в решении общественных проблем; расширение прав граждан с передачей функции контроля на низовой уровень управления. В результате общемировая схема проведения административных реформ в духе нового государственного менеджмента в России была реализована лишь отчасти.
Теория государственного управления охватывает принципы деятельности государства по организации и руководству социально-экономическими и общественными процессами, механизмы принятия и реализации решений по важнейшим вопросам, возникающим перед обществом как на общенациональном, так и на региональном и местном уровнях. Одна из главных задач теории государственного управления состоит в научном обосновании оптимальной организации государственного управления для достижения общих для всего общества целей.
В XIX в. изучение проблем государственного управления осуществлялось в рамках зародившейся науки административного права. Одновременно с этим в ряде развитых стран формировалась наука государственного управления (Германия, Италия, США). К науке государственного управления отошли проблемы организационной структуры администрации. Наука же административного права ограничивается исследованием вопросов правового регулирования в области государственного управления.
Начало процесса формирования теорий государственного управления восходит к последним десятилетиям XIX – началу ХХ вв. и тесно связано с началом дифференциации социальных и гуманитарных наук. Главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных установок и принципов теории государственного управления как самостоятельной области исследования принадлежит известному немецкому ученому М.Веберу. Он стал инициатором и главным разработчиком важнейших установок и концепций государства как главного субъекта политики и власти, бюрократии, государственного аппарата. Одно из центральных мест в современных теориях государственного управления занимает теория бюрократии. М.Вебер отмечал, что бюрократия является историческим феноменом, возникшим на определенном этапе исторического развития, который совпадает с появлением современного национального государства, способного за свой счет содержать собственных служащих.
Заметный вклад в разработку форм правления, в том числе и важнейших аспектов государственного управления в рамках теории конституционного права внесли французские исследователи. Л.Дюги, А.Мишель, М.Ориу заложили основы институционального подхода к проблемам государственного управления. В этих работах система государственного управления не занимала самостоятельного места, а исследовалась в той мере, в которой помогала выяснению принципов и форм организации функционирования государственно-политических институтов в целом.
Основоположником американской науки государственного управления («public administration») считают профессора В. Вильсона (1856-1924), ставшего впоследствии президентом США. Он писал: «Наука управления будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления». Он сформулировал теорию административной эффективности , суть которой состоит в предложении использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления, заимствованные из бизнеса и системы управления корпорациями. Заслугой Вильсона следует считать также стремление осуществить синтез бюрократии с принципами и институтами демократии.
В.Вильсон пришел к следующим выводам: 1) наличие единого управляющего центра в любой системе управления является необходимой предпосылкой ее эффективности и ответственности; 2) для всех современных правительств характерно структурное сходство; 3) управление должно быть отделено от политики; 4) служащие должны быть профессионалами; 5) организационная иерархия является условием финансовой и административной эффективности; 6) необходимым условием модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия является наличие хорошей администрации. Вслед за В.Вильсоном пытался провести четкое различие между политиками и администраторами Ф.Дж.Гуднау. Он также был сторонником научного управления и менеджмента, независимого от политики и идеологии.
Второй этап в развитии теории государственного управления охватывает 1910-1950 гг. Самые фундаментальные работы появились в 30-е годы ХХ века. Это прежде всего труды Дж.Муни и А.Рейли, Л.Галика и Л.Урвика, считающиеся классическими. Они были обусловлены в основном бурным ростом государственных учреждений в США в период Нового курса Ф.Рузвельта. За ними последовали работы У.Бенниса и П.Слейтера, Г.Сейдмана.
Немаловажную роль в совершенствовании государственного регулирования экономики сыграли идеи английского экономиста Дж.М.Кейнса, изложенные им в книге «Общая теория занятости, процента и денег»(1936). Он предложил программу антикризисной политики и политики полной занятости трудоспособного населения. Развивая идеи Кейнса, его последователи в 1940 - 60-х годах создали концепцию экономической системы, регулируемой как рынком, так и государством. Ключевую роль при этом играло государство, призванное осуществить комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рынка. Кейнсианцы разработали конкретные формы и методы государственной экономической политики, среди которых определяющее значение имеют теории антициклического регулирования и экономического роста.
После второй мировой войны во Франции сформировалась социологическая школа, представители которой разработали и обосновали необходимость использования теорий и практики дирижизма, призванного обеспечить послевоенное восстановление экономики страны, ее модернизацию. В поисках путей и средств реализации этой политики представители социологической школы заявили об использовании принципа избирательности государственной политики для восстановления и развития прежде всего «привилегированных точек применения силы» (отрасли тяжелой промышленности, химии и т.п.), рассматриваемые как моторы, движущие силы экономического и социального прогресса. Главную задачу они видели в том, чтобы добиться структурной перестройки французской экономики, обеспечения конкурентоспособности французских товаров на мировом рынке. Однако со временем стало очевидным, что принципы дирижизма не отвечают интересам укрепившего свои позиции французского крупного капитала, снижают его конкурентоспособность на мировых рынках. Развернувшиеся в этот период в США широкомасштабные усилия по разработке теории и практики менеджмента в ведущих отраслях бизнеса, отразились и на исследованиях в области государственного управления. Появляются два исследовательских и образовательных направления в теории административного управления, которые стали известны под названиями «классическая школа» и «школа человеческих отношений».
Среди основателей классической или административной школы (1920-1950) назовем А.Файоля, Л.Урвика, Д.Д.Муни и А.К. Рейли. Их объединяло убеждение в том, что система государственного управления должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. В качестве основных средств такой оптимизации деятельности системы они предлагали специализацию, единство распоряжений, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух и др. Для них было характерно признание тесной связи между теорией государственного управления и научным управлением частных предприятий. Особенно большой вклад был сделан французским исследователем А.Файолем, сформулировавшим «теорию администрации». Он вычленил шесть основных групп функций управления: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Сформулированные им 14 принципов управления составили неотъемлемую часть школы «научного менеджмента». Файоль первым поставил вопрос об организации обучения менеджменту во Франции и создал Центр административных исследований.
Самые крупные авторитеты в развитии «школы человеческих отношений » (1920-1950), поведенческих наук (1950-е гг.- по настоящее время) - М. Паркер и Ф. и Э.Рейли, А.Маслоу, М.Фоллет, Э.Мэйо, У.Мэрфи. Их объединяло признание того, что немаловажным фактором оптимизации системы государственного управления, повышения производительности труда работников и их удовлетворенности своим трудом является улучшение психологического климата в коллективе и усиление мотивации к максимизации трудовых усилий. Человеческий фактор рассматривался в качестве одного из основных элементов эффективности организации.
Начало третьего этапа развития теории государственного управления восходит к 1950-м годам. Он характеризуется утверждением в социальных и гуманитарных науках, в том числе и в теории государственного управления, бихевиористского, системного и структурно-функционального анализа. В этот период ведущие позиции заняли американская, английская, французская и немецкая национальные школы. При этом почти для всех европейских национальных школ был характерен гуманитарный уклон в трактовке сущности и характера государственного управления. Наибольший вклад внесли американские социологи и политологи Т.Парсонс, П.Лазерсфельд, В. Томсон, Д.Истон, Г.Алмонд и др. Изучая механизмы государственного управления в рамках общества в целом, рассматриваемого в качестве системы, они концентрировали главное внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы государственного управления.
В основе ведущих направлений современной теории государственного управления лежат два методологических подхода - социально-инженерный и гуманитарный. Многочисленные модификации в рамках первого подхода объединены общей ориентацией на поиск оптимальных моделей государственного управления и рационалистическое разрешение возникающих перед обществом проблем посредством совершенствования, модернизации уже существующих механизмов их разрешения.
Одним из ведущих представителей социально-инженерного подхода считается американский исследователь Дж.Кейден. Для него характерен подход, органически сочетающий учет как чисто управленческих факторов и установок, так и культурно- исторических факторов и установок. По его мнению, качество управления измеряется как количественными, так и качественными характеристиками, которые определяются требованиями административной системы, ее ресурсами, степенью удовлетворенности клиентуры достигнутыми результатами и количеством издержек и дисфункций, порожденных её деятельностью.
В последние десятилетия в противовес социально-инженерному подходу наблюдается тенденция к переходу многих исследователей на антибюрократические, антитехнократические позиции. Сторонники гуманитарного подхода считают, что в современном быстро меняющемся мире бюрократизация властных структур, многократно усиливающая негибкость и инертность механизмов принятия и реализации политических решений, имеет следствием снижение эффективности и дееспособности этих структур. Придавая решающее значение человеческому фактору, авторы, особенно европейские, разрабатывают широкий спектр проблем и аспектов реформирования государственного управления. Английские исследователи Дж.Гаррет и Р. Шелдон для совершенствования британского государственного аппарата предлагали наряду с децентрализацией всемерно расширять гласность и открытость принятия политических решений, в законодательном порядке установить принципы информирования общественности о действиях властных органов.
Своеобразная форма концепции человеческих отношений практикуется в Японии. В основе японского подхода к системе управления лежит принцип активного партнерства технических специалистов, правительственных, деловых и профсоюзных кругов в разработке стратегии и тактики обеспечения экономического роста.
Значительное место занимают исследования эффективности управления, проводимые на основе методологии научного управления, а также анализ организационных структур управления государственных органов в рамках науки администрирования. В американских работах существенное место отводится изучению конкретных ситуаций в управлении (метод «кейс стади»), в которых большое внимание уделяется социологической и психологической мотивации.
В последние десятилетия все чаще звучит определение «новый менеджеризм», означающего, что идеи менеджмента, возникшие по большей части в частном секторе, отодвинули на задний план концепции традиционного социального управления. Получили популярность идеи «постбюрократической организации», т.е. отказа от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, рыночного обмена в сфере управления, перехода от «логики учреждения» к «логике обслуживания», к развитию «нового государственного менеджмента».
Кризис регулирующей функции государства в 70-80–е гг. прошлого столетия заставил теоретиков и практиков искать новые пути для повышения управляемости в сфере общественных дел. Можно выделить три основных теоретических модели: теория нового государственного управления (государственный менеджмент), теория политических сетей и «теория руководства ». В работе Д.Осборна и Т. Гэблера «Переосмысливая управление. Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор» раскрываются те десять принципов, на которых основывается государственный менеджмент. Это: 1) в большей степени руководить подчиненными, чем выполнять их функции;
2) в большей степени предоставлять потребителям возможности выбора, чем обслуживать их;
3) предоставлять услуги на основе конкуренции;
4)управлять скорее постановкой задач, чем определением правил;
5) вкладывать капиталы в результаты, а не в намерения;
6) всемерно ориентироваться на потребителя;
7) поощрять предпринимательский дух зарабатывания денег, а не бюрократическую трату;
9) осуществлять структурную децентрализацию и налаживать сотрудничество децентрализованных структур;
10) добиваться перемен посредством рыночно ориентированных усилий.
Авторы для описания данной модели управления используют термин «предпринимательское управление». Наиболее популярным термином является понятие «руководство», посредством которого пытаются выразить особенность государственного менеджмента.
Новой теоретической моделью исследования государственного управления стала теория политических сетей, которая пытается учитывать коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных государств. Теория восстанавливает связи между управлением и политикой. Рассматривается широкий спектр политических проблем. Концепция политических сетей в противоположность идее доминирующей роли государства в выработке политики утверждает, что государство и его институты являются хотя и важным, но лишь одним из акторов производства политических решений, государственные структуры рассматриваются в качестве «сочлененных» с другими агентами политики, вынужденных вступать с ними в обмен своими ресурсами. В противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы, сетевой подход, предлагает новый тип управления – «руководство». Информационная революция в управлении предполагает переход от централизованного управления к модульной организации, в основе которой лежат небольшие структуры, соединенные во временные конфигурации. Основной рычаг сетевого управления - разделение процесса принятия решений, переход к системе гибкой специализации, способной быстро отвечать на новые запросы общества. Государственные организации из вертикальных структур превращаются в горизонтальные сетевые совокупности коллективов, каждый из которых представляет собой фактически завершенную организацию со своими целями, ценностями, мотивами и лидерами. Этот подход получил название неокорпоративизма в государственном управлении. Сама система государственного управления строится по принципу адаптирующейся корпорации, что предполагает функциональный или профессиональный принцип представительства в правительстве и парламенте.
Таким образом, в XXI в. начался четвертый этап в развитии теории государственного управления, который связан с развитием информационной революции. Теория информационного государства утверждает, что информация становится главным управленческим ресурсом, а высокие технологии определяют ведущие направления государственного развития.
В нашей стране теория государственного управления длительное время развивалась без самостоятельного дисциплинарного оформления, главным образом как учение о государстве и праве. Во второй половине XIX- начале XX в. получила развитие так называемая государственная школа, направление, считающее государство и его деятельность основной движущей силой исторического прогресса. В трудах видных юристов и историков С.М. Соловьева, К.Д.Кавелина, Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского, В.И. Сергиевича, В.О.Ключевского и П.Н Милюкова в качестве основной проблемы выдвигалось соотношение общества и государства в русской истории на отдельных ее этапах.
Земская реформа в России XIX в. инициировала разработку вопросов государственного управления, которым посвящены работы И.Е. Андриевского, А.В.Лохвицкого, А.И.Васильчикова, А.С. Алексеева, В.М. Грибовского и др.
В предреволюционные году труды А.А.Богданова предвосхитили некоторые идеи кибернетики и общей теории систем. В работе «Всеобщая организационная наука (тектология)» он доказывал возможность высокого уровня обобщения разнообразных структурных отношений, что позволяло использовать количественные методы при решении организационных задач. Эти идеи в то время не были поняты и не приняты научным сообществом.
В период социалистического строительства руководством страны была поставлена задача широкого изучения и внедрения в деятельность государственного аппарата идеи научного менеджмента. Был создан ряд научно-исследовательских институтов и лабораторий, занимающихся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. Исследования в области наук управления и административного права были прерваны в середине 30-х годов.
Исследования по административному праву были возобновлены в конце 1930-х гг. и в течение более 20 лет проблемы государственного управления изучались в рамках административного права. В СССР господствовала марксистская школа, базировавшаяся на классовом подходе и рассматривавшая государство в качестве орудия политической власти господствующего в обществе класса. Позднее значительное число ученых разделяло концепцию общенародного государства.Исследование проблем управления, но уже на новой основе возобновилось в начале 1960-х годов. В основном это были работы юристов (Б.П.Курашвили, И.Л.Бачило, Ю.А.Тихомиров, В.М.Лазарев, Г.В.Атаманчук и др.). Было высказано мнение, что наука государственного управления должна быть комплексной, охватывающей как государственно-правовые, так и социально-экономические, психологические, технико- организационные и естественнонаучные аспекты управления. Государственное управление как область научных исследований стало быстро развиваться в нашей стране с начала 90-х гг. ХХ в.
Вера в возможность улучшения общества служила краеугольным камнем эпохи модерна.
И. Валлерстайн
В результате изучения данной главы бакалавр должен:
- знать об основных исторических предпосылках формирования и главных этапах развития теории государственного управления, ее особенностях как дисциплины специализации;
- уметь оперировать понятиями "идеальная бюрократия" М. Вебера, "классическая школа государственного управления", "школа человеческих отношений", кейнсианство, монетаризм, информационное государство;
- владеть основными теоретическими постулатами государственного управления.
Исторические предпосылки формирования теории государственного управления
Теория государственного управления является одним из наиболее важных и перспективных направлений современной политической мысли. Вычленение политической сферы из целостного, неразделенного человеческого социума, отделение мира политического от экономической, социальной и духовной подсистем произошло довольно поздно. Первоначально политические феномены изучались в рамках господствующих социокультурных парадигм в связи с общим комплексом общественных явлений.
В течение почти двух тысячелетий – со времен Античности и вплоть до XVIII столетия – все знания о социальных явлениях были единой целостной системой. Однако уже Аристотель (384–322 до н.э.) придавал учению о государственном управлении самодовлеющее значение. Вся общественная жизнь, по его мнению, укладывалась в рамки политической жизни и ставилась на службу государству. Он подчеркивал: "...поскольку паука о государстве пользуется остальными науками как средствами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей" .
Античные философы рассматривали возникновение государства как естественный процесс усложнения форм общежития людей. патриархальной теории государства . Аристотель одним из первых предложил такую гипотезу: вначале люди объединились в семьи, затем несколько семей образовали селение, на завершающей стадии этого процесса возникло государство как форма общежития граждан, использующих политическое устройство и подчиняющихся власти закона. Аристотель подчеркивал: во всех людей природа вселила стремление к государственному общению и первый, кто это общение организован, оказал человечеству величайшее благо. В рамках патриархальной теории государство рассматривается как большая семья, где отношения правителя и его подданных отождествляется с отношениями патриарха – главы рода и членов его семьи.
Кризис классического полиса заставил античных философов обратиться к проблеме укрепления государственной власти – гарантии согласия и порядка в обществе. Учитель Аристотеля Платон (427–347 до н.э.) делает особый акцент на высшей цели государственного управления – достижении целостности общества через обеспечение согласия всех общественных сословий. Он подчеркивает: "Мы еще вначале, когда основывали государство, установили, что делать это надо непременно во имя целого. Так вот это целое и есть справедливость..."
Самой опасной тенденцией, разрушающей государственное управление, Платон считал стремление некоторых общественных групп отходить от служения общему благу, узурпируя общественные функции для извлечения личной выгоды. Так, в идеальном государстве Платона стражи, ведающие безопасностью, не должны были пользоваться золотом и серебром и даже не могли прикасаться к ним, украшаться ими или пить из золотых и серебряных сосудов.
Платон предупреждал: "...чуть заведется у них собственная земля, дома, деньги, как сейчас же из стражи станут они хозяевами и землевладельцами; из союзников остальных граждан сделаются враждебными или владыками; ненавидя сами и вызывая к себе ненависть, питая злые умыслы и их опасаясь, будут они все время жить в большом страхе перед внутренними врагами, чем перед внешними, а в таком случае и сами они, и все государство устремятся к своей скорейшей гибели" .
Но самым большим злом для государственного управления Платон считал олигархию, которую он определял как государственный строй, основывающийся на имущественном цензе: у власти там богатые, а бедняки не участвуют в правлении общественными делами. Установление имущественного ценза становится законом и нормой олигархического строя, и чем более строй олигархичен, тем выше имущественный ценз. Такого рода государственный порядок держится на применении вооруженной силы. Платон с возмущением писал о том, что в олигархиях возведены на трон алчность и корыстолюбие и, кроме богатства и богачей, ничто не вызывает восторга и почитания, а честолюбие направлено лишь на стяжательство и на все, что к этому ведет .
В Средние века процесс возникновения государства стали рассматривать в рамках религиозного мировоззрения как учреждение института земной власти, установленной Богом. Эта концепция получила название теологической теории государства . Современный католицизм считает своим официальным учением о государстве взгляды Фомы Аквинского (1225–1274), который призывал людей к повиновению государственной власти, связанной божественными законами. Философ развивал концепцию двух градов – земного и небесного, божьего, сформулированную Блаженным Августином (354–430). В духе христианского учения здесь предпринята попытка разграничения авторитета государства и церкви: "отдавайте кесарево кесарю, а Божие Богу" (Мф. 22:21).
Известный русский политический философ С. Н. Булгаков, оценивая этот период в истории, справедливо подчеркивал, что раскол общественной жизни на светскую и церковную внес серьезный разлад и "двойную бухгалтерию" даже в души тех, кто вполне сознавал всю историческую относительность и внутреннюю ненормальность такого раздвоения. За свою консервативную "охранительную" позицию невмешательства в государственную политику и общественную жизнь с нравственными критериями средневековая церковь поплатилась, с одной стороны, гуманистическим отторжением от нее наиболее деятельной ее части, с другой – своим собственным оскудением, угасанием творческого духа .
Новым пониманием государственного управления отмечена эпоха так называемого Позднего Возрождения. Итальянский мыслитель Никколо Макиавелли (1469–1527) впервые рассматривает государственное администрирование в технологическом ключе, т.е. как технологии государственной власти. Технологический подход к государственному управлению предполагает, что критерий эффективности ставится выше моральных норм и правил. Для Макиавелли специалист в области государственного управления – это эксперт, предлагающий полезные технологические рецепты соискателям государственной власти. Философ исходит из того, что государственная власть может менять своих владельцев, переходить из рук в руки. Рецепты государственного управления Макиавелли адресует "новому государю", стремящемуся удержать власть, которую постоянно оспаривают все новые соискатели: "Трудно удержать власть новому государю. И даже наследному государю, присоединившему новое владение – так что государство становится как бы смешанным, – трудно удержать над ним власть прежде всего вследствие той же естественной причины, какая вызывает перевороты во всех новых государствах. А именно: люди, веря, что новый правитель окажется лучше, охотно восстают против старого, но вскоре на опыте убеждаются, что обманулись, ибо новый правитель всегда оказывается хуже старого" .
Инструментальной наукой государственного управления, согласно Макиавелли, должны овладеть не философы, а политические профессионалы, превыше всего ставящие политическую эффективность как таковую. С его точки зрения, "новый государь" не должен следовать заповедям морали: если нужно, он должен отступать от добра и пользоваться этим умением смотря по обстоятельствам. Для осуществления своего господства "новый государь" может использовать любые средства: "по возможности не удаляться от добра, но при надобности не чураться и зла". Убийства из-за угла, интриги, заговоры, отравления и другие коварные средства Макиавелли рекомендовал широко использовать в деле завоевания и удержания государственной власти. Именно поэтому его имя стало в государственном управлении синонимом коварства и аморализма, и когда сегодня говорят о макиавеллизме, имеют в виду именно низкие нравственные качества людей.
Макиавелли делил государей на львов и лис. Львы храбры и бесстрашны, но они могут вовремя не заметить опасности, поэтому в государственном управлении больше преуспевают лисы – "изрядные обманщики и лицемеры". В глазах людей они являются сострадательными, верными слову, милостивыми, искренними, благочестивыми, но внутренне сохраняют способность проявлять прямо противоположные качества, если эго необходимо.
Макиавелли писал: "Итак, из всех зверей пусть государь уподобится двум: льву и лисе. Лев боится капканов, а лиса – волков, следовательно, надо быть подобным лисе, чтобы уметь обойти капканы, и льву, чтобы отпугнуть волков. Тот, кто всегда подобен льву, может не заметить капкана. Из чего следует, что разумный правитель не может и не должен оставаться верным своему обещанию, если это вредит его интересам и если отпали причины, побудившие его дать обещание. Такой совет был бы недостойным, если бы люди честно держали слово, но люди, будучи дурны, слова не держат, поэтому и ты должен поступать с ними так же. А благовидный предлог нарушить обещание всегда найдется. Примеров тому множество: сколько мирных договоров, сколько соглашений не вступило в силу или пошло прахом из-за того, что государи нарушали свое слово, и всегда в выигрыше оказывался тот, кто имел лисью натуру. Однако натуру эту надо еще уметь прикрыть, надо быть изрядным обманщиком и лицемером, люди же так простодушны и так поглощены ближайшими нуждами, что обманывающий всегда найдет того, кто ласт себя одурачить...
Надо являться в глазах людей сострадательным, верным слову, милостивым, искренним, благочестивым – и быть таковым в самом деле, но внутренне надо сохранять готовность проявить и противоположные качества, если это окажется необходимо" .
В конце XIX столетия немецкий философ Фридрих Ницше (1844–1900), во многом следуя традициям макиавеллизма, создал концепцию сверхчеловека – "великого человека толпы", способного осуществлять государственное управление, используя самые низменные человеческие страсти и пороки. Неудивительно, что во время Второй мировой войны фашистские лидеры стремились опереться на философию Ницше для оправдания бесчеловечной государственной политики третьего рейха. Ницше был убежден в том, что государственное управление должно опираться на насилие и использовать технологии пропаганды и манипуляции общественным сознанием. В каждом человеке прежде всего гнездится колоссальный эгоизм, который с величайшею легкостью перескакивает границы права, о чем в мелочах свидетельствует обыденная жизнь, а в крупном масштабе – каждая страница истории и государственного управления. По мнению философа, в основе общепризнанной необходимости столь тщательно оберегаемого европейского равновесия лежит сознание, исповедание того факта, что человек есть хищное животное, наверняка бросающееся на слабейшего, который ему подвернется. Но к безграничному эгоизму человеческой натуры еще присоединяется более или менее существующий в каждом человеке запас ненависти, гнева, зависти, желчи и злости, накопляясь, как яд в отверстии змеиного зуба, и ожидая только случая вырваться на простор, чтобы потом свирепствовать и неистовствовать, подобно сорвавшемуся с цепи демону.
Ф. Ницше дал политическим технологам "легкий рецепт" производства у руля государственного управления "великого человека толпы" . Согласно Ницше, "при всяких условиях нужно доставлять толпе то, что ей весьма приятно, или сначала “вбить ей в голову”, что то или иное было бы приятно, и затем дать ей это. Но ни в коем случае не сразу; наоборот, следует завоевывать это с величайшим напряжением или делать вид, что завоевываешь. Толпа должна иметь впечатление, что перед ней могучая и даже непобедимая сила воли; или по крайней мере должно казаться, что такая сила существует. Сильной волей восхищается всякий, потому что ни у кого ее нет, и всякий говорит себе, что, если бы он обладал ею, для нее и для его эгоизма не было бы границ. И если обнаруживается, что такая сильная воля осуществляет что-либо весьма приятное толпе, вместо того чтобы прислушиваться к желаниям своей алчности, то этим еще более восхищаются и с этим поздравляют себя. В остальном такой человек должен иметь все качества толпы: тогда она тем не менее будет стыдиться перед ним, и он будет тем более популярен. Итак, пусть он будет насильником, завистником, эксплуататором, интриганом, льстецом, пролазой, спесивцем – смотря по обстоятельствам" .
Основатель и глава итальянской фашистской партии Бенито Муссолини (1883–1945) в своей работе "Доктрина фашизма" (1932) во многом конкретизировал философские положения Ницше, используемые в практике государственного строительства. Муссолини писал: "Фашистское Государство является воплощенной волей к власти и управлению. Римская традиция здесь – идеал силы в действии. Согласно учению фашизма правительство представляет собой не столько то, что выражено в территориальных и военных терминах, сколько то, что выражается в терминах моральности и духовности. О нем надо думать как об империи, т.е. как о нации, которая прямо или косвенно правит другими нациями, не имея желания завладеть ни единым квадратным ярдом территории. Для фашизма подъем империи, т.е. расширение нации, является сущностным проявлением жизнеспособности и противоположностью признакам упадка. Люди, которые возвышаются или поднимаются вновь после периода упадка, – всегда империалисты; любое отступление есть признак упадка и смерти" .
По одновременно в науке государственного управления развивается и другая концепция государственной власти, основанная на принципах гуманизма и демократии. Французские и английские философы эпохи Просвещения заложили основы конституционализма и разделения властей в государственном управлении, создав "систему сдержек и противовесов". Французский философ-энциклопедист Шарль Луи Монтескье (1689–1755) провозгласил, что свободное развитие может быть обеспечено лишь в том случае, если власть в государстве будет разделена на три обособленные ветви, каждая из которых станет сдерживать и уравновешивать другие. В книге "О духе законов" (1748) Монтескье сформулировал концепцию, вошедшую в золотой фонд современной политической науки как теория разделения властей:
"Политическая свобода может быть обнаружена только там, где каждый человек, наделенный властью, склонен злоупотреблять сю и удерживать в своих руках власть до последней возможности... Для того чтобы предупредить подобное злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую. Когда законодательная и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе... не может быть свободы. С другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. И наступает конец всему, если одно и то же лицо или орган, дворянский или народный по своему характеру, станет осуществлять все три вида власти" .
В Новое время широкое распространение получила договорная теория происхождения государства, или теория общественного договора, которую развивали Жан Жак Руссо (1712–1778) во Франции, Томас Гоббс (1588–1679) в Англии, А. Н. Радищев (1749–1802) в России. Согласно теории общественного договора люди, пребывавшие первоначально в естественном (догосударственном) состоянии, решили сознательно создать государство (заключить договор), чтобы надежно обеспечить для всех основные права и свободы. При этом Т. Гоббс полагал, что общественный договор заключался между правителями и подданными как договор подчинения, а Ж. Ж. Руссо, напротив, утверждал, что договор имел место между самими гражданами как договор объединения. Именно соглашение людей есть основа законной власти, ибо каждый из договаривающихся подчиняется общей воле и в то же время выступает одним из участников этой воли.
В русле договорных теорий происхождения государства английский философ Джон Локк (1632–1704) развивает концепцию либерального государственного управления , где гражданское общество стоит впереди государства. Единственный путь, посредством которого кто-либо отказывается от своей естественной свободы и надевает на себя узы гражданского общества, – это соглашение с другими людьми об объединении в сообщество, для того чтобы удобно, благополучно и мирно совместно жить, спокойно пользуясь своей собственностью и находясь в большей безопасности, чем кто-либо, не являющийся членом общества .
Главный либеральный принцип государственного управления: не человек для общества, а общество для человека. Государственное управление должно контролироваться гражданским обществом, при этом абсолютной ценностью признается свободная личность, и эффективность государственного управления оценивается в соответствии с тем, насколько последовательно и эффективно оно выражает интересы личности.
Несомненно, такой проект государственного управления можно оценить как либеральный антропоцентризм – проповедь идеологии свободного индивидуализма.
В России либеральную теорию государственного управления поддерживал правовед, философ и историк Б. Н. Чичерин (1828–1904), который полагал, что высшей формой развития государства является конституционная монархия. Если разграничить полномочия между монархом, аристократией и демократией, то может сформироваться справедливое государственное устройство. Чичерин предлагал снизить имущественный ценз и допустить широкие слои общества к избирательному процессу, что должно было привести к развитию демократических элементов управления. Согласно убеждениям Чичерина, конституционная монархия может способствовать развитию местного самоуправления, причем последнее должно быть построено на исконных общественных традициях. Общину Чичерин воспринимал как корпоративный союз , который предшествовал возникновению государства. Компетенция общины в современном государстве, по мнению философа, должна быть разделена на дела местные (самоуправление) и дела государственные. Отношения государства и общины оформляются как юридические : устанавливается баланс власти между государством и гражданским обществом. Таким образом, Б. Н. Чичерин был сторонником юридической (смешанной) модели местного самоуправления.
Интересно, что рамках либеральной традиции в России развивались и еще две версии местного самоуправления – общественная и государственная.
Известный юрист В. Н. Лешков (1810–1881) и общественный деятель и писатель А. И. Васильчиков (1818– 1881) были сторонниками общественной теории самоуправления, согласно которой все местные дела должны быть отделены от государственного управления. И Лешков, и Васильчиков были убеждены в том, что в России нельзя копировать европейский опыт самоуправления, поскольку исторические традиции русской общины сильно отличаются от европейского опыта. По их мнению, в России земские учреждения должны составлять особую систему, при этом в органах самоуправления станут действовать общественные союзы, к которым приравнивались сельские волости, магистраты и городские думы. Васильчиков предлагал также создать административные округа – уездные и губернские земские учреждения, в которых станут действовать представители местного общества .
Современные исследователи считают, что А. И. Васильчиков предложил хозяйственную теорию самоуправления (как особый вариант общественной теории), поскольку он не только отделял местное самоуправление от государственного управления, но и рассматривал самоуправляющуюся общину как самостоятельный хозяйственный субъект права, осуществляющий коммунальную деятельность, целью которой является удовлетворение основных потребностей местного населения.
Сторонниками государственной теории самоуправления в России были юрист А. Д. Градовский (1841–1889) и экономист В. П. Безобразов (1828–1899). Они полагали, что особых местных дел и вопросов не существует: если государство передает часть своих полномочий местному населению, то население должно действовать на правах органа государственной власти. Неэффективность местного самоуправления они как раз и объясняли тем, что коммунальные органы не обладают государственным статусом и не имеют реальной власти. С этой точки зрения местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой юридических гарантий, которые, создавая децентрализацию, вместе с тем обеспечивают связь органов местного государственного управления с дайной местностью и ее населением .
Марксистская теория происхождения государства в противовес либерализму, видевшему приоритеты государственного управления в развитии гражданского общества, рассматривала государство как политическую организацию экономически господствующего класса для подавления сопротивления сто классовых противников. Согласно Карлу Марксу (1818–1883) и Фридриху Энгельсу (1820–1895), государство возникло на определенном уровне развития производительных сил, когда общественное разделение труда привело к возникновению частной собственности, имущественного неравенства людей и расколу общества на антагонистические классы. Экономикоцентризм марксистской концепции государства состоит в том, что экономический базис общества – совокупность общественных отношений – признается первичным и определяющим, а политическая и идеологическая надстройка призвана следовать за ним. Основу развития общественно-экономических формаций составляют сменяющие друг друга азиатский, рабовладельческий, феодальный и буржуазный способы производства, которым соответствуют определенные типы государственного устройства. Высшей общественно-экономической формацией провозглашался коммунизм, при достижении которого государство отмирает, сменяясь общественным самоуправлением.
Ленинская версия марксистского государства как Республики Советов получила свое наиболее полное воплощение в бывшем СССР. Советы представляли собой выборные органы государственного управления, но при этом провозглашалась определяющая и направляющая роль КПСС. В советском государстве принятие всех государственных решений происходило на уровне высшего политического руководства, существовала государственная собственность на основные средства производства, государство непосредственно участвовало в управлении деятельностью ведущих предприятий, развивался институт государственного планирования (Госплан), определявший ценовую и тарифную политику и перспективы развития всех отраслей экономики. Советская система предполагала концентрацию всех трех ветвей власти в руках партии (КПСС), которая обладала правом распределения всех ключевых должностей в законодательном, исполнительном и судебном аппарате. Распад СССР в 1991 г. послужил началом перехода от советской системы государственного управления к формированию в России современного демократического государства.
Основные положения классической теории правового государства , сформулированные немецким философом Иммануилом Кантом (1724–1804), сохранили свою силу и значение до наших дней. Согласно Канту, правовое государство, в отличие от деспотического или полицейского, само себя ограничивает определенным комплексом постоянных норм и правил. Атрибутами правового государства , по И. Канту, являются:
- 1) основанная на законе свобода каждого не повиноваться иному закону, кроме того, на который он дал свое согласие;
- 2) гражданское равенство – признавать стоящим выше себя только того в составе народа, на кого он имеет моральную способность налагать такие же правовые обязанности, какие этот может налагать на него;
- 3) гражданская самостоятельность – в правовых делах гражданская личность не должна быть представлена никем другим .
В правовом государстве только законно избранное правительство имеет право применить силу в качестве принуждения. Правительственная монополия на силу означает единый, обязательный для всех порядок, уничтожение неравенства и разнообразие прав, которые зависели бы от социального, наследственного или иного статуса. По справедливому замечанию немецкого правоведа Рудольфа Иеринга (1818–1892), право никогда не может заменить или вытеснить основной стихии государства – силы: "Слабость власти есть смертельный грех государства". Однако сила государства законна лишь в том случае, если она применяется в строгом соответствии с правом. Политическая власть должна реализовывать право. Что это означает в действительности?
Государство, издавшее закон, обязано уважать этот закон до тех пор, пока он существует и продолжает действовать, хотя оно вправе его пересмотреть и даже отменить. Это и есть режим законности , в котором праву отводится роль определения границ свободы. Философ И. А. Ильин определял правопорядок как "живую систему взаимно признаваемых прав и обязанностей". Отстаивая свои права, человек желает их признания и соблюдения со стороны других людей. Вместе с тем он вменяет и себе в обязанность признавать и соблюдать права других. Правовое государство цементирует не угроза применения санкций, а именно согласие большинства граждан добровольно исполнять предписания законов.
Правовое государство предполагает определенные условия для своего утверждения: народ в целом и каждый гражданин в отдельности должны созреть для восприятия идеи верховенства закона во всех областях человеческой жизни. Важно, чтобы каждый осознал не только пределы своих интересов и прав, но также пределы своей ответственности и обязанности к самоограничению, что приобретается в результате длительного исторического опыта.
Русский философ и историк П. И. Новгородцев заметил: если демократия открывает широкий простор свободной игре сил, проявляющихся в обществе, то необходимо, чтобы эти силы подчиняли себя некоторому высшему, обязывающему их началу. Свобода, отрицающая начало общей связи и солидарности всех членов общества, понятие власти и авторитета, приходит к самоуничтожению и разрушению основ государственной жизни, а это неизбежно ведет к анархии и в конечном счете – к той или иной форме деспотизма.
"Свобода – это право делать то, что позволяют законы" (Ш. Л. Монтескье). В правовом государстве законы имеют равную силу для всех членов общества без исключения. "Даже величайшие заслуги перед государством не являются основанием для неприкосновенности власти индивидуума", – утверждал немецкий философ Карл Ясперс (1883–1969). В правовом государстве именно закон служит невидимой границей между коллективом и индивидуумом. И. Кант дал классическое обоснование этому положению: каждый гражданин должен обладать той же возможностью принуждения в отношении властвующего к точному и безусловному исполнению закона, что и властвующий в его отношении к гражданину. Таким образом, законодатель так же подзаконен, как и отдельный гражданин. Подзаконность государственной власти дополняется признанием за отдельной личностью неотъемлемых и неприкосновенных прав.
Личные права и свободы – это возможности человека, ограждающие от незаконного и нежелательного вмешательства в его личную жизнь и внутренний мир, призванные обеспечить существование, своеобразие и автономию личности. Все нрава, принадлежащие человеку, в равной степени являются личными, тем не менее в узком смысле слова под личными правами понимается лишь часть прав, непосредственно защищающих личную жизнь и свободу каждого человека. К ним относятся права на жизнь, личную неприкосновенность, уважение, защиту чести и достоинства, свободу совести, неприкосновенность жилища, свободу передвижения и выбор места жительства и др.
Например, содержание права на неприкосновенность личности раскрывается в определении исключительных условий, при которых возможны ограничение и лишение свободы, в установлении строжайшего запрета насилия, пыток, жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения, в добровольности медицинских, научных и иных опытов в отношении здоровья человека, наконец, в реализации презумпции невиновности. Это означает, что обвиняемый в преступлении считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, неустранимые сомнения в виновности толкуются в пользу обвиняемого, а доказательства, полученные с нарушением закона, признаются не имеющими юридической силы.
Неприкосновенность личности обеспечивается законными рамками полномочий органов власти правового государства. Принцип неприкосновенности личности дополняется неприкосновенностью жилища и переписки.
Социально-экономические права и свободы – это возможности личности в сфере производства и распределения материальных благ, призванные обеспечить удовлетворение экономических и тесно связанных с ними духовных потребностей и интересов человека. К числу социально-экономических прав и свобод относятся права на труд, отдых, социальное обеспечение, жилище, право наследования и др. Например, право на отдых состоит в том, что всем без исключения работающим по найму в государственных, общественных или частных организациях гарантируются ограниченная законом продолжительность рабочего времени, еженедельные выходные дни, а также оплачиваемый ежегодный отпуск.
Культурные права и свободы – это возможности человека пользоваться духовными, культурными благами и достижениями, принимать участие в их создании в соответствии со своими склонностями и способностями. К числу таких прав относятся право на пользование достижениями культуры; на образование; свобода научного, технического и художественного творчества.
Политические права и свободы личности – это возможности человека, обеспечивающие его политическое самоопределение и свободу, участие в управлении государством и обществом. К ним относятся право на объединение; свобода митингов, шествий, демонстраций; право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления; право на равный доступ к любым государственным должностям; право участвовать во всенародных обсуждениях и голосованиях (референдумах) и др. Например, право на объединение (свобода ассоциаций) означает возможность свободного создания политических и общественных организаций, добровольность вступления и выхода из них.
Защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства, однако и гражданин, в свою очередь, несет ответственность перед государством: он обязан соблюдать законы, платить налоги, сохранять природу и окружающую среду. Защита Отечества также является долгом и обязанностью гражданина.
Некоторые идеи и формулы правового государства впервые получили свое законодательное закрепление в Конституции США 1787 г. и в Декларации прав человека и гражданина, провозглашенной Великой французской революцией 26 августа 1789 г. Выделим несколько положений, зафиксированных в Декларации:
- – свобода состоит в возможности делать то, что не приносит пред другому;
- – закон есть выражение общей воли; все граждане имеют право участвовать лично или через своих представителей в его образовании;
- – все, что не запрещено законом, то дозволено, и никто не может быть принужден к действию, не предписываемому законом.
В научный оборот термин "правовое государство" ввели немецкие юристы Р. Моль и К. Велькер в первой трети XIX столетия. В России идеи правового государства развивали В. А. Кистяковский, С. А. Котляревский, В. М. Гессен.
В XX столетии с развитием международной интеграции классическая концепция правового государства была дополнена идеей о необходимости подчинения национальных правовых систем праву мирового сообщества. Многие европейские государства приняли решение о приоритете международного права. Это означает, что в случае расхождения закона страны с международным договором суды обязаны руководствоваться положениями международного договора. Таким образом, к числу отличительных признаков правового государства политологи относят теперь не только верховенство закона, но и его соответствие международному праву.
Итак, среди основных характеристик правового государства можно выделить: а) приоритет прав человека; б) свободный, независимый суд; в) принцип верховенства конституции (основного закона) по отношению ко всем другим законам; г) взаимная ответственность гражданина и государства; д) принцип разделения властей; е) приоритет норм международного права.
Идеи правового государства находят свое выражение в конституциях современных государств. Так, Основной закон ФРГ гласит: "Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие – законом и правом". Конституция РФ (ст. 1) свидетельствует:
Там же. С. 335-339. Монтескье Ш. Л. О духе законов // Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 159–160.
Четвертый учебный вопрос
Впервые термин «государственно-административное управление» (public administrative management) был использован в программе Республиканской партии США в 1986 г., однако первые работы по государственному управлению появились еще в глубокой древности. Уже с тех времен известны работы философов Китая, Греции, Рима, Египта, содержащие рекомендации по различным аспектам управления.
В течение почти двух тысячелетий – со времен античности и вплоть до XVIII в. – все знания о социальных явлениях были единой целостной системой, которая сводилась к политике, а общественная жизнь была подчинена интересам государства. Это явилось основной причиной того, что теория государственного управления развивалась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX в. стала выделяться в самостоятельную область научных исследований.
Существенный импульс к разработке теории государственного управления был дан реформами, централизованно проводимыми в системе государственного администрирования в США и странах Западной Европы в последние десятилетия ХIХ в. и в первые десятилетия ХХ в.
Эволюция науки государственного управления позволяет выделить три этапа:
1. 80-е гг. ХIХ в – 1920 г.;
2. 1920 г. – 1950 г.;
3. 1950 – по настоящее время.
Основоположниками теории государственного управления принято считать В. Вильсона, Ф. Гуднау и М. Вебера.
Профессор Вудро Вильсон в своей работе «Наука государственного управления» (1887 г.) попытался переориентировать политологию на изучение «организации и методов работы правительственных учреждений» в целом. Он подчеркнул, что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделать его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления» . Он считал чрезвычайно важным подчеркнуть, что «государственное управление находится за пределами собственно политической сферы... Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо». Задача государственной администрации состоит, прежде всего, в оперативном и компетентном проведении в жизнь решений политических лидеров. Отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, по мнению В. Вильсона, составляют самую сущность правительственной системы.
Им разработана модель «административной эффективности», предлагающая использование в государственном управлении методов организации и управления бизнесом. Он также обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования.
Идеи В. Вильсона во многом разделял американский ученый Дж. Гуднау, считая, что функции между политиками и администраторами должны быть четко разграничены, причем политики контролируют деятельность администраторов, а последние, в свою очередь, подчиняются решениям политиков.
Под влиянием этих идей ведущее место в теории государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления (менеджмента), не зависимого от политической идеологии.
Существенный вклад в разработку теории государственного управления внес немецкий социолог М. Вебер. Его классический труд «Хозяйство и общество» (1921), посвященный месту и роли бюрократии в государственном управлении, является актуальным до настоящего времени. По его мнению, бюрократия есть исторический феномен, возникший на этапе становления национального государства, способного оплачивать труд государственных служащих. Большую обеспокоенность у него вызывает количественный рост бюрократии: «Количественное увеличение государственного аппарата и расширение его социальных функций может сослужить плохую службу. Требовать механического роста государства – значит еще больше ухудшать положение». Он сформулировал универсальные принципы бюрократической организации.
Вебер, также как классики американской школы, считал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять» прежде всего, беспристрастно, причем данное требование применимо даже к «политическим» управленческим чиновникам (без гнева и пристрастия он должен вершить дела).
В работах Вебера, Вильсона, Гуднау были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории государственного управления:
· для того, чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а, следовательно, изучать с научных позиций;
· аппарат государственно-административного управления должен быть отделен от сферы политики.
Во Франции вопросами теории государственного управления занимались А. Эсмен, Л. Дюги, А. Мишель, М. Ориу. Однако система государственного управления рассматривалась ими лишь в той мере, в какой помогала выяснению принципов и форм организации функционирования политических институтов государства в целом.
В Великобритании преподавание и изучение теоретических вопросов государственного управления началось в конце ХIХ в. в Лондонской школе экономических и политических наук, позднее – в Оксфордском, Кембриджском, Ливерпульском и других университетах. Значительный вклад в развитие теории внесли Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг и другие. Основное внимание в их работах уделено формам и особенностям организации государственно-правовых институтов, их организации, механизмам их функционирования и взаимодействия.
В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований, целью которого стала выработка системного аналитического подхода к государственному администрированию. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 20-30 гг. ХХ в. и с этого времени изучение теории государственного управления становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы.
После Первой мировой войны государственное управление претерпело изменения: США и страны Западной Европы превратились в промышленно развитые, урбанизированные государства и, соответственно, появились новые программы и функции у государственных институтов.
Особенно большие успехи в этот период сделали американцы. Это связано, во-первых, с тем, что государственное управление, как вид деятельности, переживало период бурного развития, особенно во времена Великой депрессии 30-х годов. Во-вторых, учебные заведения уже в этот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых и был курс теории государственного управления. В Европе, особенно во Франции и Великобритании, такой возможности не было, так как система обучения там была излишне централизована. В-третьих, американцы считали, что наука государственного управления, и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Учебные курсы управления персоналом, человеческими отношениями, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для будущих кадров деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось множество научных работ, учебников и преподавателей соответствующего профиля.
И еще один фактор – это утилитарный подход американцев: их научные разработки содержали практические рекомендации для государственных служащих, предлагали обоснованные проекты реформ.
В 1926 г. появился первый учебник по государственному управлению «Введение в науку о государственном управлении» Л. Уайта. В нем утверждалось, что государственное управление – это, отрасль науки, которая должна быть максимально приближена к реальности.
Наиболее известными направлениями в теории государственного управления в этот период были «классическая школа» (Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси) и «школа человеческих отношений » (иногда ее называют неоклассической) (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи), которая возникла в ответ на недостатки классической школы.
Современный этап в развитии науки государственного управления (50-годы – до настоящего времени) начинается с переосмысления достижений предшествующего развития. В этот период в науке наблюдалось стремление к созданию универсальных теорий. Главное внимание уделялось изучению взаимозависимостей, взаимосвязей ролей в государственном управлении. Возникали такие направления, как бихевиоризм, структурный функционализм, системный и ситуационный подход к научным исследованиям теории и практики государственного управления.
Представители бихевиористского направления Г. Саймон, Д. Макгрегор, Ф. Герцберг, Д. Томпсон, Д. Истон, утверждали, что, государственное управление основывается на взаимоотношениях между администрацией и органами, формируемыми на основе народного волеизъявления, поэтому в центре их внимания было изучение поведения индивидов как избирателей.
В русле поведенческого подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются в государственном управлении. Так, Г. Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования, как в теоретическом, так и в эмпирическом плане. Д. Трумэн разработал концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном управлении. Это группы «с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним». Д. Спингер, не отвергая идей бихевиоризма полностью, предложил обратить внимание на изучение самих государственных институтов.
В этот период в исследовании проблем государственного управления получают широкое распространение структурно-функциональный, системный и ситуационный подходы (Р. Мертон, Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс, В. Томпсон). Их представители обратили основное внимание на факторы, направленные на интеграцию и стабильность существующей системы государственного управления.
Применение теории систем к государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно взаимодействуют с внешним миром. В настоящее время системный подход является одним из самых влиятельных направлений в теории государственного управления.
Логическим продолжением теории систем стал ситуационный подход, который, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям, внес важный вклад в развитие государственного администрирования.
В популяризации теории государственного управления большую роль играет ООН. Начиная с 1967 г. под эгидой этой организации регулярно проводятся международные совещания экспертов по различным проблемам государственно-административного управления. Кроме этого, в рамках ООН сегодня осуществляется большая научно-исследовательская работа с практическим уклоном, проводятся сравнительные исследования методов государственного администрирования, создается всемирный банк данных о механизме государственного управления, осуществляется подготовка справочников и пособий по теории государственного управления.
ООН придает большое значение работе по обмену опытом между странами, разработке мероприятий регионального и межрегионального характера. Эксперты регулярно дают оценку и делают обзор административных возможностей государств, разрабатывают модели современных реформ в области государственного администрирования, предлагают программы обучения и переподготовки персонала.
Ведется также разработка категориального аппарата и методологии государственного управления в материалах международных совещаний экспертов ООН. Сегодня можно констатировать, что теория государственного управления имеет международное признание и официальный статус самостоятельной научной дисциплины.
Поэтому для нас в настоящее время весьма актуальной является задача исследования и обобщения опыта развития мировой науки государственного управления. Существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН по организации государственно-административной деятельности, которыми можно и нужно воспользоваться.
В настоящее время можно выделить ряд проблем, которыми занимается теория государственного управления. Это:
· проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном;
· проблема формирования кадрового состава квалифицированных государственных служащих;
· проблемы, связанные с техникой государственного администрирования.
Каждое из перечисленных направлений выступает в качестве предмета научного изучения и исследования государственного управления в условиях рыночной экономики, управления социальными процессами и т.д.